Snel naar:

4.3.1 Doelenboom

4.3.2 Sturingsfilosofie

4.3.3 Werkingsgebieden en objecten

4.3.4 Activiteiten

4.3.5 Beslissingstabellen

4.3.6 Juridische regels

4.3.7 Toepasbare regels

 

Afhankelijk van de ambitie, lokale variatie en fasering geeft het waterschap invulling aan de waterschapsverordening. Desalniettemin zijn de basisprincipes die de waterschappen kunnen hanteren voor doelgerichte digitale regelgeving generiek (zie paragraaf 3.2). In deze paragraaf zijn zeven inhoudelijke processtappen beschreven die bij het tot stand komen van doelgerichte digitale regelgeving doorlopen kunnen worden. In deze paragraaf worden deze stappen uitgelegd. Deze stappen kunnen voor alle drie de varianten (zie paragraaf 4.2) worden gebruikt. Elke stap is individueel of in gezamenlijkheid in een van de bijlagen van deze handreiking uitgewerkt met een concreet voorbeeld. De volgorde van de stappen staat niet vast, in de praktijk hangt dit af van de gemaakte keuzes (zie paragraaf 4.2), tevens is de ontwikkeling een cyclisch proces.

Figuur 6 toont de generieke processtappen die kenmerkend zijn om de zeven inhoudelijke processtappen toe te passen. Binnen workshops en klankbordsessies is bevonden dat de uitwerking een iteratieve cyclus betreft van: informatie verzamelen, analyseren, nader uitwerken, meervoudig toepassen en toetsen. Dat leidt tot een continue behoefte van beheer en tot een periodieke vaststelling van de inhoud.

Figuur 6 hoofdstuk 4

Figuur.6.H4. Processtappen om invulling te geven aan doelgerichte digitale regelgeving.

Elke paragraaf begint met een introductie op de inhoudelijke processtap, om vervolgens de relatie van deze stap in het geheel van doelgerichte digitale regelgeving te plaatsen. Vervolgens wordt concreet gemaakt hoe de inhoud van de waterschapsverordening en techniek vorm krijgt. Dan wordt ingegaan op hoe hier gebruik van wordt gemaakt in de organisatie en het beheer plaatsvindt. Afsluitend worden algemene overwegingen beschreven.

4.3.1 Doelenboom

De eerste processtap is het vormen van een doelenboom, dit vormt de basis voor beleid en regelgeving. Doelen geven het bestaansrecht van de organisatie weer en vormen de basis voor de decentrale regelgeving. Een doelenboom is een geordende weergave van de doelen van het waterschap. Dit begint met een klein aantal algemene doelen, waarna deze telkens worden geconcretiseerd met direct verwante onderliggende doelen. De hogere doelen zijn strategisch, waarna de verwante (sub)doelen steeds specifieker en operationeler worden. Uiteindelijk leidt dit tot regels die altijd een of meerdere doelen als basis hebben. Voorbeelden van uitgewerkte doelenbomen staan in bijlage VIII.

Figuur 7 hoofdstuk 4

Figuur.7.H4. Visualisatie van een doelenboom.

 

Figuur 8 Hoofdstuk 4

Figuur.8.H4. Voorbeeld van uitgewerkte doelenboom.

Relaties tussen doelenboom en doelgerichte digitale regelgeving 
De doelenboom vormt de basis van doelgerichte digitale regelgeving. Een doelenboom in combinatie met activiteiten en werkingsgebieden maakt inzichtelijk waar in de fysieke leefomgeving kansen of risico’s liggen die invloed hebben op de doelen van het waterschap. Met het verweven van werkingsgebieden worden doelen bovendien locatiegericht inzichtelijk en stuurbaar. Hoe met die kansen en risico’s wordt omgegaan wordt beschreven in de beslissingstabellen met criteria en verplichtingen voor een activiteit. Met een sturingsfilosofie (zie paragraaf 4.3.2) kan het waterschap hierin bewuste keuzes maken. Met het inzichtelijk maken voor welk doel regulering of stimulering gewenst is wordt de reden van de regelgeving en de rol van het waterschap in de fysieke leefomgeving helder en uitlegbaar. 

Vormgeven van een doelenboom
Een groot deel van de (hogere) doelen zijn bij ieder waterschap hetzelfde. In bijlage VIII is een voorbeeld van een doelenboom opgenomen die als vertrekpunt kan worden gebruikt voor de eigen doelenboom. Het passend maken van de doelenboom verschilt per waterschap, afhankelijk van de gewenste insteek. De insteek kan variëren door het toevoegen, wijzigen of kiezen van doelen op basis van beleid (abstracter) of vanuit regels (operationeler) en het ondersteunen van regulering of ook van kansen en opgaven. Het afleiden van doelen gaat bij beide varianten op een andere manier, dit wordt hieronder toegelicht. Te allen tijden is het essentieel dat elk waterschap zijn eigen doelen achterhaald en afstemt.

Variant 1: Doelen afleiden vanuit beleid
Bij de eerste variant, van het afleiden van doelen vanuit beleid, start men met een analyse van de beleidsregels en de beleidsstukken. Nieuwe inzichten, die zijn verwoord in onder andere de watervisie en waterbeheerprogramma en afgestemd met de omgeving en partners, kunnen in deze analyse worden meegenomen. Ook worden de diverse beleidsdocumenten (denk aan beleidsregels, nota’s, handreikingen, algemene regels, keur) geanalyseerd en geclusterd om doelen uit af te leiden. Door deze benadering worden alle inhoudelijke waterthema’s afgevangen en kunnen doelen onderling expliciet worden verbonden.

Breng in de doelen een hiërarchie aan door de doelen van abstracte naar operationele doelen te ordenen. Dit gebeurt door directe relaties tussen een doel en de onderliggende doel(en), als het ware een groot stroomschema. De detaillering van de operationele doelen gaat tot het niveau dat operationele doelen aan elementaire activiteiten kunnen worden gekoppeld. De mate van detail is afhankelijk van gemaakte keuzes en verschilt per waterschap. Minder detail betekent minder complexiteit, maar ook minder specifieke inzichten en vice versa. Verrijk de doelenboom door deze samen met collega’s, stakeholders en partners te bespreken. 

Variant 2: Doelen afleiden vanuit regelgeving
De tweede variant is het afleiden van doelen vanuit regelgeving. Het passend maken gebeurt vanuit een analyse van de bestaande regels. Startpunt hierbij zijn de activiteiten die in de algemene regels zijn opgenomen. Per activiteit zijn voorschriften opgenomen over criteria en uitvoeringsaspecten. Tevens kunnen variant 1 en 2 gecombineerd om zowel vanuit beleid als regelgeving naar elkaar toe te werken. Het afleiden, dan wel kiezen van relevante doelen uit de voorbeeld doelenboom, gebeurt op verschillende manieren. Bedenk hierbij dat vaak het doel niet expliciet in de regel is benoemd en nu wel expliciet gemaakt moeten worden door het aan een doel te koppelen. Hieronder enkele voorbeelden.

Herleiden van het doel uit activiteiten en criteria 
De activiteit “Beplanting plaatsen bij een waterkering” geeft aan dat er regels zijn gesteld aan deze activiteit bij een waterkering. Het is van belang dat expliciet wordt gemaakt welk doel aan deze regel ten grondslag ligt. Hoogstwaarschijnlijk is het de bevinding dat deze regel voortkomt uit het doel waterveiligheid. De criteria die bij de regel van de activiteit horen, bevatten ook impliciete doelen die een functie dienen. Hierin kan bijvoorbeeld het criterium “Beplanting 1 meter uit de teen van de waterkering” voorkomen. Waarschijnlijk komt dit criterium voort uit het subdoel onderhoud. Tezamen met de andere criteria, behorende bij de regel van de activiteit, worden alle doelen inzichtelijk gemaakt en geprioriteerd. Een waterkeringenspecialist kan in dit geval (afhankelijk van het thema) exact aangeven welke subdoelen in dit geval het meest relevant zijn behorende bij het doel waterveiligheid.

Vormgeven techniek
Het opstellen van een doelenboom vindt plaats in een daarvoor geschikte tooling. Voor informatie over de mogelijkheden op het gebied van tooling: zie bijlage XI. De toepassing en implementatie van tooling is lokaal. Doelenbomen vormgeven kan op meerdere manieren:

  • Visuele werkwijzen voor eerste beeldvorming: bijv. flipover, post-its en kaarten.
  • In tooling die geschikt is voor structuur en stroomschema’s. Eenvoudige weergave.
  • Met tooling voor doelgerichte digitale regelgeving voor de structuur en logica. Dit vormt tevens het aanknopingspunt om vanuit deze tooling te komen tot beslissingstabellen en regelgeving.

Gebruiken van de doelboom
Het gebruik van een doelenboom heeft meerwaarde voor verschillende doeleinden. Enerzijds om inzichtelijk te krijgen welke doelen gelden en van toepassing zijn voor het waterschap, anderzijds als grondslag om de regelgeving vorm te geven. Het gebruik bestaat uit:

  • als kapstok van de bedrijfsvoering, weten waar je als organisatie voor aan de lat staat;
  • een eenvoudig overzicht in de doelen van het waterschap op verschillende niveaus en inhoudelijke thema’s;
  • als middel om te komen tot expliciete risico- en kansgestuurde regelgeving;
  • als middel om regelgeving met eenduidige grondslagen helder uit te leggen;
  • als middel om overige instrumenten mee vorm te geven, zoals: watervisie, waterbeheerprogramma, onderhoudsverplichtingen, beleidsregels, etc. 

Beheren
Een doelenboom is niet statisch. Doelen kunnen door wijzigingen (wet- en regelgeving, inzichten en ambitie) verder of anders worden uitgewerkt, uitgebreid of aangescherpt. Het beheer van de doelen en de omgeving waarin het staat moet belegd zijn in de organisatie. Het beheer bestaat uit: 

  • aanscherping op basis van nieuwe inzichten;
  • veranderende doelen (mutaties) verwerken in de doelenboom;
  • doorvertaling van veranderende doelen (mutaties) verwerken in regelgeving;
  • functioneel beheer voor vastleggen van verantwoordelijken en procedures.

Afwegingen
Een doelenboom biedt de mogelijkheid om andere instrumenten en processen dan de waterschapsverordening hierop te integreren. Bovendien heeft elk waterschap een verschillende set aan afwegingen die mogelijk tot een andere invulling van de doelenboom leidt:

  • volledigheid van thema’s binnen het waterschap;
  • mate van instrumenten, of alleen voor de waterschapsverordening;
  • toelichting per doel voor begrijpelijkheid;
  • uitgaan van doelen in bestaand beleid, of bestaande regelgeving;
  • alleen operationele doelen, of ook verbinden aan abstracte doelen;
  • alleen de regulerende kant, of ook opgaven/stimuleren verweven;
  • opgesteld vanuit perspectief van het waterschap, of vanuit de samenleving;
  • wat zijn de doelen en hoe ga je hier vervolgens mee om, wisselwerking.

4.3.2 Sturingsfilosofie

Introductie
Een sturingsfilosofie is een algemeen afwegingskader om te komen tot een bewuste(re) invulling van de rol van het waterschap, in verhouding tot andere overheden en de samenleving bij de realisering van de maatschappelijke opgaven. De gedachte is dat een bewuste rolkeuze bijdraagt aan de legitimiteit en de effectiviteit van het handelen. Vanuit een bewuste keuze voor een rol kan verbinding worden gelegd met de doelen, werkwijzen en bijbehorende instrumenten zoals een waterschapsverordening.

De rol, de sturing en doelrealisatie van overheden komt met de Omgevingswet in een nieuw daglicht te staan. Met de Omgevingswet wordt ruimte geboden om op meerdere manieren de rol van de overheid in verhouding tot de samenleving in te vullen. De consequentie hiervan is, dat het waterschap duidelijker dan voorheen voor ogen moet hebben wat haar bijdrage aan de maatschappelijke opgaven zijn en hoe zij dat wil doen. Het gaat hierbij om maatwerk per situatie of opgave. Hierin zit een balans tussen enerzijds het beschermen en anderzijds het benutten van de fysieke leefomgeving. Op het moment dat een de rol- en stijlkeuze is gemaakt, is het mogelijk om verschillende instrumenten hiervoor toe te passen.

Een hulpmiddel bij het gesprek hierover met en tussen bestuur en ambtelijke organisatie is het NSOB-model (zie figuur 9). Het NSOB-model schetst vier rollen voor de overheid in diens verhouding tot de samenleving en de markt. Elke stijl voorziet in een eigen perspectief op de rol en het handelen van de overheid in relatie tot de anderen.De stijl en aard van die sturing, en daarmee de rolkeuze, verschilt echter per rol wezenlijk. De nadruk ligt ofwel op concrete resultaten ofwel op het nastreven van bepaalde beginselen. En het blikveld gaat ofwel van binnen naar buiten, ofwel andersom. 

Dit leidt tot vier verschillende stijlen van sturing, als leidraad voor het (samen-)handelen van de overheid in relatie tot de samenleving en de markt: rechtmatig, presterend, samenwerkend en responsief.

Per waterschap is een geborgde en structureel beheerd afwegingskader wenselijk. Het is wenselijk dat uitkomsten zo min mogelijk expertgebonden en/of willekeurig zijn en dat de sturing op uniforme wijze doorweegt tot consequent en effectief handelen. Een verantwoorde afweging impliceert geen ad hoc reactie op een initiatief, maar een visie op kwaliteiten en risico’s. Het gaat erom dat de sturing effect sorteert en dat het handelen gelegitimeerd is met het oog op de missie en de verwachtingen van andere partijen.

Figuur 9 hoofdstuk 4

Figuur.9.H4. NSOB-model.

Figuur 10 hoofdstuk 4

Figuur 10.H4. Een palet van sturingsmogelijkheden, waarin keuzes telkens leiden tot maatwerk

 

Relaties tussen sturingsfilosofie en digitale regelgeving
Idealiter is een sturingsfilosofie structureel verweven in het doen en laten van de waterschappen en daarmee ook in het vormgeven van doelgerichte digitale regelgeving. Het is een basis voor samenhang tussen de opgaven, doelen, instrumenten en handelingen.

Een sturingsfilosofie kan worden vormgegeven door het stellen van een aantal vragen:

Wat zijn de grootste maatschappelijke opgaven in het gebied en kan en wil het waterschap daar vanuit de eigen verantwoordelijkheid een bijdrage aan leveren? Hoe kijk je naar de verhouding van het waterschap ten opzichte van de samenleving en de markt? Op welke manier willen we onze doelen bereiken? Kan het waterschap dat alleen of is samenwerking nodig? Welke eisen stel je als waterschap aan je dienstverlening richting burgers en bedrijven? Dit kan variëren per opgave en locatie en afhankelijk zijn van bestuurlijke en organisatorische afwegingen. De Omgevingswet biedt perspectief om hier structurele invulling aan te geven en daarmee op transparante wijze de kwaliteit van de leefomgeving te faciliteren.

De volgende relaties bestaan tussensturingsfilosofie en doelgerichte digitale regelgeving:

  • Visie op de invulling van en omgang met de doelenboom.
  • Visie op de instrumenten die een waterschap inzet in de waterschapsverordening en de inrichting daarvan.
  • Sturingsfilosofie kan verschillend zijn per locatie.
  • De inhoud van beslissingstabellen mede afhankelijk van sturingswijze.
  • Activiteiten vormen een aanleiding voor interactie met omgeving en sturing daarin.

Vormgeven inhoud[1]
Hieronder zijn vier verschillende stappen conceptueel uitgewerkt om een beeld te krijgen hoe een sturingsfilosofie op verschillende niveaus vorm kan krijgen. Deze stappen kunnen volledig worden toegepast of los van elkaar. 

Stap 1 - Algemene onderzoeksvragen – vormgeven sturingsfilosofie
Belangrijk is om bewust te zijn dat er principiële keuzes zijn ten aanzien van de in te zetten sturingsrollen, dat impliciete keuzes expliciete gevolgen kennen in regelgeving en dat hier gemotiveerde invulling benodigd is. Een sturingsfilosofie biedt hiertoe houvast. Hierin staat bijvoorbeeld welke instrumenten wanneer ingezet kunnen worden, welk handelingsperspectief sturingsrollen kennen en hoe de maatschappelijk opgave meegewogen wordt. Het is essentieel om de opgaven van zowel het waterschap als de maatschappij scherp te hebben, om daarmee te weten wat het waterschap waar wil bereiken.  

Het doorvertalen van gemaakte keuzes vanuit een eigen sturingsfilosofie, maakt de gevolgen expliciet bij het vormgeven en naleven van het beleid. Als organisatie maakt dit dat niet de waan van het moment het leidende principe is, maar dat als waterschap consistent wordt gehandeld. Op hoofdlijn gaat het om het volgende:

  • Welk instrument moet je als waterschap waar en waarvoor inzetten?
  • De rol(len) in de samenleving als sturingsmodel: welke rol is wenselijk/passend in welke situatie?

Stap 2 – Filosofie op invulling en toepassing doelen en opgaven(interactie doelenboom)
Voor doelen geldt dat waterschappen zowel willen stimuleren als beschermen om deze te behalen.  Bij bepaalde initiatieven wordt mogelijk vroegtijdig gesignaleerd dat niet regulering gewenst is, maar bijvoorbeeld participatie, samenwerking of stimulering. In praktische zin betekent dit dat de doelenboom niet altijd leidt tot regels als regelgeving niet het meest effectieve of passende instrument is. Hiervoor moet inzichtelijk zijn aan welke locatiegerichte ‘maatschappelijke opgaven’ een waterschap wil bijdragen. Deze maatschappelijke opgaven kunnen zowel uit de maatschappij komen als vanuit de eigen organisatie. Vervolgens is het bij de reactie op het externe initiatief mogelijk om rechtmatig, presterend, samenwerkend of responsief te zijn. Zie als voorbeeld de redeneerlijn in figuur 11. 

Enkele sturende vragen en opmerkingen voor het bepalen van de invulling en toepassing van doelen en opgaven: 

  • De invulling van en omgang met doelen is afhankelijk van de visie van een waterschap; 
  • Wat zijn dominante doelen voor het watersysteem en hoe wordt hiermee omgegaan?
  • Wat zijn de maatschappelijke opgaven in het gebied?
  • Welke doelen worden met welk instrument geborgd?
  • Welke rol wordt aangenomen in de samenleving om het doel te bereiken?

Stap 3 – Filosofie op sturing van effecten en criteria (kansen/opgaven of risico’s) 
Vanuit de doelenboom wordt inzichtelijk dat door een initiatief effecten kunnen optreden die kansen, of risico’s voor die doelen met zich meebrengen. Hierdoor kan worden bepaald in welke gevallen het nodig is om de desbetreffende doelen in beslissingstabellen op te nemen en te reguleren. Dit zal per waterschap verschillen. Door effecten op doelen en gebieden met elkaar te verbinden leidt dit tot gebied specifiek maatwerk. De volgende aandachtspunten zijn hierbij van belang:

  • Invulling van regelgeving is gebaseerd op het stimuleren/niet belemmeren van initiatieven met positieve effecten of het afdekken/ontmoedigen van initiatieven met negatieve effecten.
  • Bepaal voor welke doelen er opgaven zijn en op welke locaties dit van toepassing is. Dit betekent dat visies en opgaves per locatie inzichtelijk moeten zijn.
  • Bepaal voor elk doel welke risico’s optreden bij een bepaalde activiteit. 

Stap 4 – Filosofie op invulling van en omgang met verplichtingen (uitkomst beslissingstabellen)
Met het opstellen van beslissingstabellen wordt aan de hand van inhoudelijk afgewogen criteria en voorwaarden gekomen tot verplichtingen. Tot welke verplichting dit in welk geval leidt via expertsessies is echter niet eenduidig en consistent. Het is belangrijk om op structurele wijze te bepalen welke opgaven tot welk sturingsinstrument leidt en welke verplichting de juiste uitkomst geeft voor welke doelen (bijvoorbeeld: laag risico en hoge kans bij doel x, of hoog risico en lage kans bij doel y). Er zijn verschillende manieren om tot de verplichtingen te komen, vanuit bestaande regelgeving of volledig doelgericht.

Indien duidelijk is welke verplichting het waterschap in een situatie wil laten gelden kan vervolgens de omgang met de verplichting op meerdere manieren vorm krijgen. Houding en gedrag is hierbij de essentie, waarbij de regelgeving het wenselijke gedrag van de ambtenaar moet ondersteunen. Bijvoorbeeld als een samenwerkende houding gewenst is dan moeten de beoordelingsregels niet heel restrictief zijn. Enkele aandachtspunten:  

  • Binnen risicosturing is het de rode draad om met regelgeving verplichtingen te definiëren.
  • Om vanuit doelen en de maatschappelijke opgave tot de juiste verplichtingen te komen is een visie nodig; bij het wel/niet behalen van welke doelen behoren welke verplichtingen?
  • Indien tot een verplichting is gekomen kan hier op verschillende wijzen mee worden omgegaan; welke houding/rol (restrictief, presterend, samenwerkend of participatief) wordt aangenomen om dit te vullen?
Figuur 11 hoofdstuk 4

Figuur 11.H4. Voorbeeld van mogelijke redeneerlijn om te komen tot een sturingsstijl (bron: Delfland).

Vormgeven techniek
De techniek om een sturingsfilosofie vorm te geven is van minimale invloed. Echter het borgen van de betekenis in regelgeving en daarom in tooling van digitaal regelbeheer is zeer relevant. Het opstellen van een sturingsfilosofie krijgt als volgt invulling:

  • Tekstdocument waarin een waterschap de ambitie toelicht ten behoeve van de gewenste rol in de omgeving en de daarvoor in te zetten instrumenten.
  • Stroomschema’s geven inzicht in de beslissingen die volgen om te komen tot de juiste omgangsvorm.
  • Verankeren in de systematiek van de doelenboom en tooling omtrent digitaal regelbeheer.

Gebruiken
Het gebruik van een sturingsfilosofie heeft meerwaarde voor verschillende doeleinden. Het wordt gebruikt als:

  • Handvat om uit te leggen op welke manier invulling wordt gegeven aan de opgaven en de doelen.
  • Handvat om op gestructureerde wijze invulling te geven aan regelgeving.
  • Handvat om de rol in de samenleving en de houding van waterschap in verschillende scenario’s te verantwoorden.
  • Handvat om inzichtelijk te maken hoe je als organisatie in de samenleving staat en welke interne processen hiervoor afgestemd moeten worden.
  • Handvat om houding en gedrag aan te passen bij verschillende opgaven en rollen
  • Handvat om passende bestuurlijke verantwoording en sturing in te zeten bij verschillende opgaven en doelen
  • Handvatten om projecten of processen te evalueren.

Beheren
Het beheer van een sturingsfilosofie is niet vastomlijnd. Wel zorgen de gemaakte keuzes in tekst tot expliciete gevolgen voor de regelgeving. Het is van belang om dit bewust te borgen:

  • Meebewegen met ontwikkelingen en behoeften in de maatschappij en van het bestuur, hierop de sturingsstijlen en houdingen mogelijk aanpassen.
  • In de digitale omgeving expliciet de afwegingen op basis van sturingsfilosofie integreren. Hierdoor kunnen mutaties worden doorgevoerd.
  • Tekstdocumenten aanpassen.
  • Verantwoordelijkheid en aanspreekpunt beleggen binnen de organisatie.

Afwegingen
De sturingsfilosofie is geen verplichting onderdeel van de waterschapsverordening op basis van de Omgevingswet. Daarom kan elk waterschap de afweging maken tot in welke mate zij dit willen toepassen. 

 

 

4.3.3 Werkingsgebieden en objecten

Introductie
Een werkingsgebied geeft de relatie aan tussen een regel en de (x-,y-,z-coördinaten) locatie waar deze voor geldt. Locatie bevat meestal een gebied of een groep van gebieden (gebiedengroep), maar kan ook een punt of een lijn respectievelijk een puntengroep of een lijnengroep zijn. Deze wordt altijd getekend. Hiermee wordt in een digitale omgeving de geografische locatie inzichtelijk waar één of meerdere regels van toepassing zijn. Waar dit traditioneel, impliciet in regelgeving staat vermeld, wordt dit in een digitale omgeving volledig expliciet. Werkingsgebieden vormen daarom samen met regelteksten de kern van het toepassingsbereik van regelgeving. Eén mutatie van een werkingsgebied leidt door deze directe relatie ook altijd tot een wijziging van de wetgeving. Een werkingsgebied is altijd gekoppeld aan één of meer juridische regels.

Een beperkingengebied is een geografisch gebied waar, vanwege de aanwezigheid van een werk of object, regels gelden over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor dat werk of object. Door het stellen van regels binnen dit werkingsgebied gelden beperkingen of verplichtingen.

Objecten zijn fysieke elementen die in gebruik zijn voor het waterbeheer. Voor objecten moet een toepassingsbereik worden opgenomen aan de hand van een geografische omlijning, die kan worden getoond als geografische kaartlaag (werkingsgebied), zie figuur 12. Indien doelen tot kansen of risico’s leiden voor het object, geldt hier op basis van de waterschapsverordening locatiespecifieke regelgeving. Voorbeelden van dat soort objecten in beheer bij de waterschappen zijn: gemalen, sluizen, duikers, stuwen, kabels en leidingen, waterkeringen, oppervlaktewaterlichamen, etc.

Een werkingsgebied bevat niet de informatie van de juridische regel zelf, maar de juridische regel beschrijft wat er juridisch geldt op een bepaald werkingsgebied. De gehele juridische tekst is te vinden in de juridische regel. Een werkingsgebied krijgt dus pas betekenis door deze te koppelen aan (de informatie uit) de regel.Binnen de toepasbare regels wordt het werkingsgebied vervolgens gebruikt om locatiegericht vragen te stellen aan de initiatiefnemer.

Figuur 12 hoofdstuk 4

Figuur 12.H4. Geografische kaartlagen die via koppeling met regelgeving locatie specifieke regels mogelijk maken.

Relaties tussen werkingsgebieden en doelgerichte digitale regelgeving
Werkingsgebieden vormen het vertrekpunt voor locatiespecifieke doelen en regelgeving. De fysieke leefomgeving wordt gekenmerkt door een variatie van lokale karakteristieken die inzichtelijk gemaakt worden met geografische kaartlagen in de vorm van werkingsgebieden. Doelen, sturingswijzen en regelgeving gelden altijd voor bepaalde locaties. Dit kan het gehele beheergebied van het waterschap zijn, maar vaak zijn deze doelen locatie specifieker en gelden bijvoorbeeld voor oppervlaktewateren of waterkeringen. In een doelenboom is een hiërarchie herkenbaar, waarbij diepere lagen veelal specifieker zijn. Er is een aantal relaties tussen werkingsgebieden, objecten en beperkingengebieden en doelgerichte digitale regelgeving af te leiden. Deze zijn weergegeven in figuur 13, waarbij werkingsgebied als synoniem voor locatie wordt beschouwd. Voor de relatie binnen doelgerichte digitale regelgeving is het volgende van toepassing:

  • Binnen de doelenboom is elk doel van toepassing op een bepaalde geografisch gebied.
  • Alle kansen/opgaven in de sturingsfilosofie zijn van toepassing op een bepaalde geografisch gebied.
  • Bij elke activiteit vindt de handeling plaats ergens in de fysieke leefomgeving plaats. 
  • Een beslissingstabel heeft altijd een koppeling met een geografisch gebied.
  • Elke juridische regel wordt gesteld met een toepassingsbereik voor een bepaald geografisch gebied.
  • Elke toepasbare vraag is van toepassing op een bepaald geografisch gebied.
Figuur 13 hoofdstuk 4

Figuur 13.H4. Relaties met locatie binnen doelgerichte digitale regelgeving.

Vormgeven inhoud
Door het karteren en koppelen van de werkingsgebieden worden impliciete locatieverwijzingen in regelgeving volledig expliciet. De hoeveelheid werk is afhankelijk van hoeveel kaartlagen al beschikbaar zijn binnen de organisatie, hoe de hiërarchie is ingericht en wat het ambitieniveau ten behoeve van digitalisering is.

Fase 1 - Inrichten 
Voor de inrichting is het in eerste instantie essentieel om de data op orde te krijgen en principiële keuzes door te voeren. In figuur 14 wordt dit gevisualiseerd en vervolgens verder toegelicht.

Figuur.14.H4. Stappen om inhoudelijk vorm te geven aan de inrichting van werkingsgebieden.

Voor de inrichting is het in eerste instantie essentieel om de data op orde te krijgen en principiële keuzes door te voeren:

  1. Analyseer regels: waar zitten werkingsgebieden.
  • Maak hierbij gebruik van bijlage X.
  • Analyseren van benodigde werkingsgebieden die beschreven staan in de regelgeving. Dit geeft een totaalbeeld van ‘benodigde’ kaartlagen.
  1. Maak mapping tussen werkingsgebieden & georegistratie.
  • Maak gebruik van aanwezige kaartlagen in de legger en in het beheerregister. Ga na hoe volledig dit is, of het voldoet aan benodigde eisen en of het gelijk is aan de analyse van de regelgeving.
  • Hiërarchie tussen werkingsgebieden inzichtelijk maken, systeemschets.
Figuur 15 hoofdstuk 4

Figuur.15.H4. Voorbeeld van hiërarchische indeling van werkingsgebieden.

  1. Pas je regels of georegistratie aan (waar nodig).
  • Maak zoveel mogelijk gebruik van je kern- en basisregistratie (conform BGT en Aquo)
  • Bedenk hoe je van punten en lijnen naar vlakken komt.
  • Bedenk of het soms niet handiger is om regels anders te formuleren in plaats van het op te lossen met geo-informatie.
  • Creëren van benodigde kaartlagen
    • Vlakken
    • Attributen tabel
    • Overige specificaties conform standaarden
  1. Technisch koppelvlak geo-registratie en regelbeheer inrichten.
  • ETL-tooling (ETL=extraheren, transformeren en laden) maken op basis van mapping, of ETL-tooling afleiden op basis van regelmodel of;
  • services inrichten die gebruikt kunnen worden door de regelbeheertooling.
  1. Koppelen werkingsgebieden aan juridische regels
  • Uitvoeren in daarvoor bestemde applicatie digitaal regelbeheer.
  • Wijze van koppeling afhankelijk van leverancier applicatie digitaal regelbeheer.
  1. Publiceer waterschapsverordening

Zonder gepubliceerde waterschapsverordening kun je in je toepasbare regels niet verwijzen naar de werkingsgebieden in het DSO.

Fase 2 - Optimaliseren
Na het inrichten van de werkingsgebieden kan dit stap voor stap geoptimaliseerd worden:

  • vul waar nodig data aan, toevoegen van kaartlagen die meer regel specifiek zijn;
  • verhoog de kwaliteit van de beschikbare data, alle vlakken exact op elkaar aansluiten;
  • treed in contact met andere overheden over toepassing en mogelijk overlap;
  • omgang met wijzigingsbesluiten, was-wordt situatie.

Vormgeven techniek
Het inrichten van de techniek om de werkingsgebieden te creëren en toe te passen gebeurt in tooling omgevingen. Het creëren van de kaartlagen vindt plaats in GIS, met bijbehorende werkprocessen. Van daaruit wordt gekoppeld aan tooling doelgerichte digitale regelgeving, die maakt het mogelijk om werkingsgebieden te laten landen in het DSO.

  • Mapservice aanmaken in GIS.
  • Datamodel van kaartlagen inrichten.
  • Workbench voor verzamelen en toepassen van gegevens uit verschillende bronnen.
  • Koppelen van kaartlagen in tooling van ‘Doelgerichte digitale regelgeving’.
  • Relatie leggen met GIS en juridische- en toepasbare regels.
  • Vanuit juridische regels laten landen in Waterschapsverordening en LVBB.
  • Vanuit toepasbare regels vanuit beslissingstabel laten landen in het loket en STTR.

Gebruiken
Het gebruik van een werkingsgebieden heeft meerwaarde voor verschillende doeleinden. Voornamelijk wordt het mogelijk gemaakt om via een klik op de kaart te zien welke regelgeving op de desbetreffende locatie van toepassing is. Het wordt gebruikt voor:

  • locatiespecifiek toepassingsbereik van doelen;
  • locatiespecifiek toepassingsbereik van regelgeving;
  • locatiespecifiek toepassingsbereik van activiteiten en verplichtingen.

Beheren
Het beheer van werkingsgebieden is essentieel. Immers, een wijziging betekent, hoe klein dan ook, een wijziging van de regelgeving middels een wijzigingsbesluit. Elke mutatie moet daarom zorgvuldig vastgelegd en doorgevoerd worden. De volgende zaken zijn hierin van belang:

  • geodata beheer, het actueel houden van de kaartlagen;
  • ETL-beheer, het actueel houden van de technische koppelingen;
  • regelbeheer, het actueel houden van de regelgeving en koppeling naar werkingsgebieden;
  • testbeheer, het testen of de doorgevoerde wijzigingen kloppend en wenselijk zijn.
  • uitgangspunten van werkproces vastleggen.

Afwegingen
Elk waterschap dient de afwegingen te maken die nodig zijn voor de fasering en de haalbaarheid. In het inrichten, beschikbaar hebben en optimaliseren van werkingsgebieden gaat veel tijd zitten. Daarom is het goed om onderstaande in ogenschouw te nemen:

  • Verbondenheid en hiërarchie van werkingsgebieden. Dit biedt de mogelijkheid om generiek te beginnen (groot toepassingsbereik) en vervolgens steeds specifiekere werkingsgebieden (klein toepassingsbereik) beschikbaar te hebben.
  • Doelmatigheid van het volledig beschikbaar hebben. Inzichtelijk maken wat beschikbaar is en wat nog ontbreekt. Sommige werkingsgebieden dienen slechts voor één of enkele regels. Wenselijkheid en noodzaak is een afweging.
  • Correctheid van gegevens. Met regelgeving steekt de nauwkeurigheid nauw. Overlap in werkingsgebieden, niet aansluiten van werkingsgebieden, onvolkomenheden, etc. bestaat. Analyseer dit en ga na hoe hier op structurele wijze invulling aan gegeven wordt.

4.3.4 Activiteiten

Introductie
Activiteiten die initiatiefnemers in de fysieke leefomgeving verrichten kunnen impact hebben op de doelen van het waterschap. Deze activiteiten kunnen op twee verschillende manieren worden beschreven, namelijk functioneel of elementair. Beide manieren hebben gevolgen voor de opzet van de eigen regelgeving en hoe met de functionaliteit van het DSO wordt omgegaan.

In paragraaf 4.2 zijn deze twee verschillende varianten beschreven. Zoals in paragraaf 4.2 is aangegeven verschillen beide varianten in hoe beleidsvernieuwend, dan wel beleidsluw de waterschapsverordening kan worden opgesteld. Hierin kunnen keuzes worden gemaakt. In figuur 16 wordt de samenhang tussen de diverse activiteiten weergegeven.

Figuur 16 hoofdstuk 4

    Figuur.16.H4. Samenhang tussen activiteiten.

    Activiteiten en het DSO

    De activiteiten (functioneel of elementair) die in de waterschapsverordening zijn vastgelegd, worden via juridische teksten geannoteerd[2] aangeleverd aan het DSO. Iedere activiteit in de waterschapsverordening heeft minstens een annotatie nodig van de locatie, de bovenliggende activiteit, van de activiteitengroep waartoe de activiteit hoort. 

    De annotatie van de bovenliggende activiteit is nodig om de in het waterschapsverordening benoemde activiteit te plaatsen in de functionele structuur van het DSO. In figuur 17 is de functionele structuur van het DSO weergegeven. Dit is de plek waar aan de betreffende activiteit de toepasbare regels worden gekoppeld, zoals vragenbomen (conclusies) en indieningsvereisten.

    Figuur 17 hoofdstuk 4

    Figuur.17.H4. Schermafdruk van de functionele structuur van het DSO (pre-versie).

    De annotatie van de activiteitengroep en locatie[3] is nodig om de juridische regels met een ‘prik op de kaart’ te tonen[4] in het betreffende gebied. In figuur 18 is dit visueel weergegeven en in tabel 4 is de lijst van activiteitengroep opgenomen. 

    Figuur 18 hoofdstuk 4

    Figuur.18.H4. Verbeelding van het principe annoteren, symboliseren en presenteren.[5]

    Beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een Beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een oppervlaktewaterlichaam waterkering
    Beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een bergingsgebied
    Beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een overig waterstaatswerk
    Beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een zuiveringstechnisch werk
    Beperkingengebiedsactiviteit met betrekking tot een zeegebied
    Beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot grondwater
    Overige beperkingengebiedactiviteit waterschappen

    Tabel 4.H4. Activiteitengroep (Wateractiviteit)

    Zie voor een nadere uitleg ook: bijlage IX Activiteiten, deel Annoteren en indeling van activiteiten.

    Naast de minimale annotatie om het DSO-loket goed te laten functioneren kunnen er optioneel gerelateerde en sub-activiteiten worden benoemd. In figuur 19 is de samenhang weergegeven. Een gerelateerde activiteit is bijvoorbeeld een wateronttrekkingsactiviteit dat gerelateerd is aan een lozingsactiviteit. Een subactiviteit bij de activiteit ‘leggen van kabels en leidingen’ kan bijvoorbeeld het ‘leggen van een leiding langs de waterkering’ zijn of het ‘leggen van een kabel langs de waterkering’. Beide subactiviteiten hebben namelijk andere criteria.

    Figuur.19.H4. Schematische weergave activiteiten in het DSO.

     

    Relatie met doelgerichte digitale regelgeving
    Activiteiten vormen de verbinding tussen de behoefte van de initiatiefnemer en de doelen van het waterschap. Deze verbinding komt tot uiting in een structuur van beslissingstabellen waarin de activiteit, werkingsgebied, criteria, impact per doel en de verplichtingen zijn opgenomen. Daaraan worden juridische en toepasbare regels gekoppeld. 

    Vormgeven inhoud 
    Er zijn er twee varianten voor het afleiden en benoemen van activiteiten, namelijk de functionele activiteiten en de elementaire activiteiten. Een keuze tussen beide activiteiten verschilt per variant om tot een waterschapsverordening te komen (zie paragraaf 3.2). 

    Een waterschapsverordening opstellen op basis van elementaire activiteiten vergt een nieuwe opzet van de regelgeving (zie variant 1 in paragraaf 3.2). Er wordt aanbevolen om de elementaire activiteiten te benoemen vanuit de doelenboom en minder vanuit de huidige regelgeving/functionele activiteiten. De criteria bij diverse functionele activiteiten zijn in veel gevallen niet consequent opgesteld, waardoor het lastig is om eenduidig een elementaire activiteit te benoemen. Een nieuwe opzet van regelgeving laat de Keur en zijn algemene regels/uitvoeringsregels meer los. 

    Bij het opstellen van een waterschapsverordening vanuit de huidige regels wordt aanbevolen om dit met functionele activiteiten te doen (paragraaf 4.2). De verdere fasering in tijd is mogelijk om later alsnog een waterschapsverordening op basis van elementaire activiteiten op te stellen. Dit kan door in de structuur van het regelmodel elke functionele activiteit op te bouwen uit precies één elementaire activiteit die in feite bestaat uit de genoemde functionele activiteit. Door deze opzet kan het regelmodel gaandeweg verrijkt worden met steeds meer elementaire activiteiten, en functionele activiteiten die bestaan uit één of meer elementaire activiteiten. Hierdoor werkt de structuur als een groeimodel, waarin uiteindelijk alle elementaire activiteiten een elementair karakter krijgen. Deze structuur is weergegeven in bijlage IX.

    Vormgeven functionele activiteiten 
    Bij deze variant wordt de huidige regelgeving als uitgangspunt genomen. De functionele activiteiten zijn gericht op de initiatiefnemer. Vanuit hier wordt bekeken welke doelen relevant zijn voor de betreffende activiteit en wordt onderliggende bestaande regelgeving eventueel aangepast. Bij het vormgeven zijn de volgende aspecten van belang:

    • Inventariseer de functionele activiteiten van het waterschap. 
    • Wijzig de lijst eventueel met lokaal bekende activiteiten en toets deze aan de Aquo-standaard.
    • Neem functionele activiteiten als vertrekpunt voor het vormen van beslissingstabellen, door daarmee bestaande regelgeving te koppelen aan doelen.
    • Plaats de activiteiten doormiddel van annotatie van juridische regels in de functionele structuur van het DSO.

    Vormgeven elementaire activiteiten
    Bij deze variant worden activiteiten vanuit doelen afgeleid en benoemd. Er wordt geredeneerd vanuit de doelen en vervolgens wordt gekeken welke handelingen een positieve, danwel negatieve impact hebben op het betreffende doel. Leidt vanuit deze handeling elementaire activiteiten af, waardoor de connectie met het doel veel zichtbaarder wordt. Het is logischer om van hieruit beslissingstabellen en regelgeving vorm te geven. Bij het vormgeven zijn de volgende aspecten van belang:

    • Maak gebruik van bijlage IX (lijst elementaire activiteiten).
    • Vul de lijst eventueel aan met lokaal van toepassing zijnde elementaire activiteiten en toets aan de Aquo-standaard.
    • Elementaire activiteiten vormen de basis om de impact op doelen scherp en efficiënt in kaart te brengen.
    • Neem elementaire activiteiten als vertrekpunt voor het vormen van beslissingstabellen, door daarmee vanuit doelen regelgeving vorm te geven. 
    • Plaats de elementaire activiteiten doormiddel van annotatie van juridische regels in de functionele structuur van het DSO.

    Vormgeven techniek
    Het vormgeven van activiteiten is relatief eenvoudig:

    • Ontwikkel een lijst met een overzicht van activiteiten (Excel, Word).
    • Verwerk de activiteiten in de tooling van doelgericht digitaal regelbeheer.

    Beheren
    Het beheer van activiteiten zit in het compleet houden, aanvullen en door vertalen van eventuele wijzigingen:

    • Houdt de lijst met activiteiten en/of elementaire activiteiten actueel.
    • Zorg voor het beheer van de juiste koppelingen en checks bij wijzigingen.

    Afwegingen 
    De belangrijkste afweging is of het opstellen van regels middels functionele activiteiten of elementaire activiteiten wordt gedaan. Dit betekent een verschil qua inhoudelijk uitwerking van beleid en regelgeving. De volgende afwegingen zijn relevant:

    • Bepaal of de insteek ‘traditioneel’ is, door functionele activiteiten als vertrekpunt te nemen;
    • Bepaal of de insteek ‘nieuw’ is, door elementaire activiteiten als vertrekpunt te nemen.
    • Bepaal welke positie activiteiten innemen in de beslistabellen.

     

    4.3.5 Beslissingstabellen

    Introductie
    Beslissingstabellen vormen de basis voor de digitale structuur. Hier worden relaties gelegd tussen verschillende criteria onderling en bijbehorende uitkomsten (verplichtingen). De inhoud van de beslissingstabellen is gestructureerd, gerelateerd en gemodelleerd. Het biedt eenduidig inzicht in de structuur van regelgeving en de herkomst van inhoudelijke criteria. Een beslissingstabel gaat over activiteiten in de leefomgeving die het waterschap wil reguleren of stimuleren. De manier van 
    reguleren of stimuleren van die activiteit in de leefomgeving is vervolgens afhankelijk van het doel, de sturingsfilosofie en bestaande regelgeving.

    Een beslissingstabel bestaat uit de onderstaande componenten en is gevisualiseerd in figuur 20.

    1. Het onderwerp – De context dat het vertrekpunt van de beslissingstabel kenmerkt (bijvoorbeeld doel, activiteit, opgave, etc.)
    2. De criteria – Voorschriften die van toepassing zijn voor het onderwerp (bijvoorbeeld werkingsgebied, locatie, inhoudelijke voorwaarden, etc.).
    3. De inhoudelijke (logische) afwegingen – Inhoudelijke waarden die aangeven of wel of niet voldaan wordt aan het criterium, altijd sluitend (bijvoorbeeld groter dan of kleiner dan, gebied A of gebied B, ja of nee, meer of minder, etc.).
    4. De verplichtingen – De uitkomst die van toepassing is voor de combinatie van criteria met bijbehorende afwegingen, van toepassing afhankelijk van wijze van beantwoording (zorgplicht, melding, vergunning, etc.).
    Figuur 20 hoofdstuk 4

    Figuur.20.H4. Voorbeeld van beslissingstabel o.b.v. doel met beperkingsgebied, criteria en uitkomst.

    De inhoud van de beslissingstabellen kan op meerdere manieren invulling krijgen. De voornaamste variabele is welke implementatievariant wordt gekozen (zie paragraaf 4.2). Variant 1 kent immers nog geen inhoud. Deze moet bij het vullen van de beslissingstabel ontwikkeld worden door het waterschap. Variant 2 is in meerdere mate een ‘invuloefening’ aan de hand van bestaande regelgeving, hetgeen goed werkbaar is aangezien de criteria van regelgeving inhoudelijk terugkomt in de beslissingstabel. 

    Uiteindelijk krijgen de elementen van doelgericht digitale regelgeving (zie paragraaf 4.3.1 t/m 4.3.4) allemaal hun plek in beslissingstabellen. Doelen zijn met name gerelateerd aan het onderwerp, ofwel waarop en waarom de beslissingstabel van toepassing is. Deze keuze op welke manier de doelen worden gerelateerd heeft veel invloed op de structuur van de beslissingstabellen. Werkingsgebieden (geografische informatie) komen terugals criteria en als inhoudelijke afweging om locatiespecifieke kenmerken te kunnen toepassen. Activiteiten vormen het vertrekpunt van de beslissingstabellen. De sturingsfilosofie biedt een insteek om tot goede inhoudelijke criteria, afwegingen en verplichtingen te komen, of deze te optimaliseren.

    Het totaalpakket van doelen, sturing, werkingsgebieden en activiteiten leiden tot een grote hoeveelheid aan onderwerpen, criteria, inhoudelijke afwegingen en uitkomsten. Ofwel een grote hoeveelheid aan beslissingstabellen. Om hierin overzicht en consistentie te behouden is structuur nodig, beslissingstabellen krijgen dit gemodelleerd. In totaal kunnen het er veel zijn, maar elke individuele beslissingstabel is eenvoudig inzichtelijk. Bovendien worden de inhoudelijke componenten normaliter in interpreteerbare tekst opgeschreven, hiermee worden verbanden impliciet gelegd en is daarmee foutgevoelig. Beslissingstabellen dwingen tot het expliciet vastleggen van de criteria en keuzes in verplichtingen. Het biedt daarmee een structuur waarmee criteria, inhoudelijke afwegingen en verplichtingen op een logische, herleidbare manier worden vormgegeven en beheerd. Het is mogelijk om beslissingstabellen analoog op te stellen, maar de complexiteit van grote hoeveelheden aan data, het afdwingen van consistentie en de overzichtelijke manier van ontsluiten maakt het wenselijk om dit vorm te geven in een applicatie digitaal regelbeheer (software).

    De inhoudelijke teksten/afwegingen van beslissingstabellen zijn nog geen juridische- en/of toepasbare regels. Wel bieden de beslissingstabellen de basis om activiteitgerichte juridische en toepasbare regels te gaan schrijven, zie bijlage IV en paragraaf 4.3.6 en 4.3.7. Daarbij komt de inhoud van de beslissingstabellen grotendeels overeen met de activiteitgerichte juridische en toepasbare regels, maar is de toepassing anders. De activiteitgerichte juridische regels landen in de waterschapsverordening (geschreven vanuit beslissingstabellen), zie bijlage V. Een set aan meer algemene juridische regels komen niet voort uit beslissingstabellen, zoals: normadressaat, indieningscriteria, beoordelingscriteria, etc. (zie bijlage V). De toepasbare regels landen via vragenbomen in het Omgevingsloket (geschreven vanuit beslissingstabellen), zie bijlage VI. De beslissingstabellen bevatten wel de content voor de beslisstructuur, waardoor de vragenbomen van de toepasbare regels werkend worden (onderdeel van de tooling) in het Omgevingsloket. Modelmatig kennen de beslissingstabellen een rol in de aanlevering naar het DSO, zie bijlage XV voor relatie IMOP, IMOW en IMTR en STOP/TPOD en STTR.

    Functioneel gezien wordt een beslissingstabel van toepassing door werkingsgebied te koppelen aan een activiteit. Aangezien elke beslissingstabel een klein deel van de materie beschrijft zal via de ‘klik op de kaart’ in combinatie met een gekozen activiteit vaak slechts één beslissingstabel (of enkele) van toepassing zijn. De bijbehorende beslisstructuur die gevolgd wordt is afhankelijk van de beantwoording die de initiatiefnemer geeft en zal uiteindelijk leiden tot een uitkomst. Hieronder wordt dat in een voorbeeld toegelicht, bij het fictieve voorbeeld wordt 1 van de 4 beslissingstabellen van toepassing op de bijbehorende activiteit.

    Figuur 21 Hoofdstuk 4

    Figuur.21.H4. Meerdere beslissingstabellen, waarbij één van toepassing voor het specifieke initiatief.

    Voor waterschappen zijn beslissingstabellen relatief nieuw, maar de toepassing wordt ondersteund vanuit het DSO, waar een soortgelijke structuur wordt geboden binnen de toepasbare regels. 

    Wanneer in de praktijk gewerkt wordt met beslissingstabellen zal blijken dat een gelaagdheid aan beslissingstabellen ontstaat. Beslissingstabellen kunnen immers ook informatie halen uit een bovenliggende beslissingstabel, of doorgeven naar een onderliggende beslissingstabel. Concreet betekent dit dat de beantwoording van de criteria niet altijd leidt tot een uitkomst met verplichtingen. Het is ook mogelijk dat een criteria alleen beantwoord kan worden door onderliggende criteria. Denk daarbij aan een doelenboom, waarin ook een duidelijke gelaagdheid van beslissingen zit. In figuur 22 is als voorbeeld een willekeurige hiërarchie van beslissingstabellen schematisch weergegeven. Het toont dat meerdere paden en gelaagdheid mogelijk zijn om te komen tot juridische- en toepasbare regels. Soms zal vrij snel een verplichting geformuleerd kunnen worden (zie figuur 21), maar soms zijn meerdere beslissingstabellen nodig om tot een verplichting te komen.

    De beslissingstabel rechtsboven toont dat voor een ander doel en/of activiteit een volledig andere vragenboom van toepassing kan zijn. Elke applicatie gaat anders met deze gelaagdheid om, daarom is het niet mogelijk en wenselijk om hier met meer detail op in te gaan. Bewustzijn is echter zeer relevant, wanneer gewerkt wordt met beslissingstabellen.

    Figuur 22 hoofdstuk 4

    Figuur.22.H4. Indicatie van gelaagdheid en hiërarchie bij een veelvoud aan beslissingstabellen

    Relatie met doelgerichte digitale regelgeving
    De beslissingstabellen vormen het digitale hart van doelgerichte digitale regelgeving. Het is immers de gestructureerde verbinding van doelen, sturing, activiteiten en werkingsgebieden richting juridische en toepasbare regels. Daarmee zijn beslissingstabellen het raamwerk die voor overzicht, consistentie, samenhang, volledigheid en eenvoud zorgt. Het wordt inzichtelijk dat activiteiten, werkingsgebieden en criteria een integraal samenhangend onderdeel vormen om uiteindelijk tot een beslissing te komen. Voor de specifieke onderdelen gelden onderstaande relaties:

    • Beslissingstabellen concretiseren de doelen uit de doelenboom, tevens kan een doel het vertrekpunt zijn om een beslissingstabel in te richten.
    • De sturingsfilosofie kan invloed hebben op de inhoud en invulling van beslissingstabellen, vanwege de beoogde insteek, relevant geachte criteria en toegepaste criteria.
    • Werkingsgebieden zijn onderdeel van de criteria in een beslissingstabel, veelal biedt deze de mogelijkheid tot locatiespecificering. Werkingsgebieden zijn het vertrekpunt.
    • Een activiteit kan de basis vormen van een beslissingstabel. Door per activiteit nieuwe beslissingstabellen te creëren ontstaat een invalshoek en een werkwijze.
    • Vanuit beslissingstabellen kunnen juridische regels worden geschreven, immers staat alle activiteitgerichte informatie hierin (regeltekst, werkingsgebieden en verplichtingen). Dit leidt tot hoofdstuk 2 van het voorbeeld Waterschapsverordening in bijlage V.
    • Vanuit beslissingstabellen kunnen toepasbare regels worden geschreven, in tooling bieden de beslissingstabellen hiervoor een goede basis.

    Vormgeven inhoud
    Het vormgeven van de inhoud kan op verschillende manieren. Deels is dit afhankelijk van welke variant wordt gekozen, maar ook binnen de varianten zit een behoorlijke mate van keuzevrijheid. Bovendien heeft in praktische zin de gekozen tooling veel invloed op de werkelijke toepassingsvorm. Hieronder worden op hoofdlijnen de algemene spelregels beschreven en de verschillen in inhoudelijke toepassing van de varianten.

    Algemene spelregels
    De volgende stappen geven een generiek overzicht van de inhoudelijke stappen waaraan gedacht kan worden om beslissingstabellen vorm te geven:

    • Maak gebruik van bijlage IV.
    • Bepaal welke implementatievariant van doelgerichte digitale regelgeving van toepassing is.
    • Begin met één beslissingstabel, met beschikbare inhoud, om het principe te doorgronden.
    • Bepaal wat het vertrekpunt (onderwerp) is voor het invullen van beslissingstabellen. Activiteiten, elementaire activiteiten, objecten, werkingsgebieden of doelen (of een combinatie ervan). 
    • Bedenk en bepaal hoe de doelrelatie terugkomt bij de beslissingstabellen en welke doelen relevant zijn voor de desbetreffende beslissingstabel.
    • Modelleer de inhoud, afhankelijk van de gekozen variant.
    • Breng de volgorde aan tussen de criteria. Criteria die van toepassing zijn op alle onderliggende criteria komen eerder.
    • De verschillende mogelijke waarden per criteria sluiten elkaar onderling uit en de mogelijke waarden tezamen beschrijven het hele waarde-domein.
    • Combineer eventueel verschillende beslissingstabellen. Mogelijk dat beslissingen op elkaar van toepassing zijn en dat er verbanden tussen beslissingstabellen zitten en/of afhankelijkheden bestaan van onderliggende beslissingstabellen.
    • Maak de beslissingstabellen volledig sluitend voor alle relevant geachte onderwerpen.
    • Test de beslissingstabellen op correctheid, samenhang en volledigheid.

    Variant 1: Nieuwe doelgerichte digitale regelgeving
    Indien variant 1 wordt gekozen (zie paragraaf 4.2) is de beslissingstabel het middel om vanuit doelen regelgeving te creëren. Vanuit doelen nagaan welke effecten tot kansen en/of risico’s leiden en welke regelgeving hiervoor geschikt is. Dit wordt gestructureerd in de beslissingstabellen, waarna vanuit deze bron activiteitgerichte juridische en toepasbare regels worden geschreven. Op grote lijnen kan de beslissingstabel op twee manieren worden ingestoken:

    • vanuit één activiteit, waarbij wordt geanalyseerd welke doelen hierop van toepassing zijn. Dit kan mogelijk leiden tot meerdere beslissingstabellen;
    • vanuit één doel, waarbij wordt geanalyseerd welke activiteiten hierop van toepassing zijn. Dit kan mogelijk leiden tot meerdere beslissingstabellen.

    Andere mogelijkheid is: vanuit één opgave of één object.

    In variant 1 kan niet worden teruggevallen op bestaande regelgeving. Daarom vergt dit een extra stap om inhoudelijke invulling te geven aan de beslissingstabel. Ten eerste is het van belang wat de sturingsfilosofie van de organisatie is (zie paragraaf 4.3.2). 

    De organisatorische keuzes over de gewenste rol waarop inrichting gegeven wordt aan regelgeving heeft immers invloed op de bijbehorende uitkomsten. Bij een samenwerkende rol kunnen bijvoorbeeld meer maatwerkregels horen, bij een regulerende rol meer vergunningplichtregels en bij een responsieve rol meer zorgplichtregels. Verder vallen hier ook keuzes onder als het invullen van de maatschappelijke opgave. Zijn doelen als klimaatbewustzijn, biodiversiteit en circulariteit onderdeel van de waterschapsverordening of hoort dit in een ander instrument thuis? Of is de waterschapsverordening het instrument voor vastleggen van de ondergrens van risico’s? Een andere mogelijkheid is om de organisatorische en maatschappelijke opgave nadrukkelijk mee te nemen in de beslissingstabellen. Hier zijn meerdere mogelijkheden, afhankelijk van de bestuurlijke context.

    Daarnaast is het integreren van effecten van belang. In de basis is dit de afweging of een bepaald initiatief, die daarbij een doel raakt, een positief (kans) of negatief (risico) effect heeft op dat betreffende doel. Deze afweging landt in de beslissingstabel. Hiervoor is allereerst de analyse nodig of één activiteit wel of geen effect heeft op de bovenliggende doelen. Een objectieve observatie zonder waardeoordeel. Vervolgens dienen deze effecten beoordeeld te worden, inclusief waardeoordeel. Dit waardeoordeel kan komen vanuit de sturingsfilosofie of kan beoordeeld worden via thematische expertsessies. Expertise zal altijd nodig zijn om keuzes te maken welke criteria van toepassing zijn en wat uiteindelijk de bijhorende verplichtingen zijn. De insteek is echter systematisch, waarbij uniformiteit in spelregels, sturing en ordening nodig zijn om hier op een consistente manier invulling aan te geven.

    Figuur 23 hoofdstuk 4

    Figuur.23.H4. Effecten die van toepassing zijn voor het bepalen van relevante criteria en uitkomsten beslissingstabel.

    Uiteindelijk leidt dit tot gevulde beslissingstabellen op basis van doelen, locaties, (elementaire) activiteiten en een beoordeling van effecten (zie bijlage IV). Activiteitgerichte juridische regels of toepasbare regels zijn dit nog niet. Het zijn logische regels en beslissingen die op een gestructureerde manier geordend zijn. Vervolgens is het mogelijk om van hieruit juridische regels (zie paragraaf 4.3.6 en bijlage V) en toepasbare regels (zie paragraaf 4.3.7 en bijlage VI) te schrijven.

    Figuur 24 hoofdstuk 4

    Figuur.24.H4.Voorbeeld van beslissingstabel o.b.v. activiteit met beperkingsgebied, criteria, impact op doelen en uitkomst.

    Variant 2: Bestaande regelgeving doelgericht verbinden
    Indien variant 2 wordt gekozen (zie paragraaf 4.2) wordt de beslissingstabel ingericht aan de hand van de bestaande regelgeving. Het vullen is daarmee rechtlijnig, aangezien de inhoud reeds beschikbaar is. Verder biedt het de basis om doelen te integreren, structuur aan te brengen en toepasbare regels te vormen. De juridische regels blijven grotendeels hetzelfde, maar de beslissingstabellen dienen wel een manier om inzage te krijgen of de regelgeving logisch en begrijpelijk is. Aangezien het aanzet tot een beslisstructuur wordt direct inzichtelijk of dit inderdaad tot de gewenste uitkomsten leidt en of bepalingen op de juiste manier zijn opgeschreven.  

    Bij het maken van beslissingstabellen moet een goede analyse plaats vinden met betrekking tot formulering, volgordelijkheid en eenvoud. Over het algemeen geldt dat voor het omzetten van bestaande regelgeving in beslissingstabel het een op een overnemen relatief eenvoudig is, dit kan dan ook snel gaan. Het relateren aan doelen en stelselmatige verbeteringen doorvoeren is een extra slag, die de nodige meerwaarde biedt, maar betekent wel het toevoegen van enige complexiteit. Ook het toepassen van uitvoeringsregels, die als beoordelingsregels opgenomen moeten worden, vergt bij het opstellen van toepasbare regels een extra inhoudelijke slag.

    Hieronder wordt een voorbeeld in het klein geschetst om de basisprincipes toe te lichten, hoe vanuit bestaande regelgeving invulling gegeven kan worden aan beslissingstabellen. Onder andere dit voorbeeld wordt uitgebreider toegelicht in bijlage IV.

     

    Huidige juridische tekst

    Artikel 3.2.2 Algeheel verbod voor kwetsbare oppervlaktewaterlichamen en gebieden

    Het is verboden water af te voeren naar of aan te voeren uit oppervlaktewaterlichamen

    Artikel 3.2.3  Watervergunning af- en aanvoeren, lozen en onttrekken van oppervlaktewater

    1. Het is verboden zonder vergunning van het Dagelijks Bestuur:
      • water af te voeren naar of te lozen op oppervlaktewaterlichamen indien de hoeveelheid af te voeren of te lozen water meer bedraagt dan 60 m3 per uur;

    Artikel 3.2.3 Meldplicht af- en aanvoeren, lozen en onttrekken van oppervlaktewater

    1. Degene die water afvoert naar of loost op oppervlaktewaterlichamen doet daarvan vooraf melding aan het Dagelijks Bestuur, indien de hoeveelheid te verplaatsen water meer bedraagt dan 30 m3 per uur.

    Doorvertaling van juridische tekst naar beslissingstabel:

    Figuur 25 hoofdstuk 4

    Figuur.25.H4. Voorbeeld van beslissingstabel op basis van bestaande regelgeving.

     

    Vormgeven techniek
    Beslissingstabellen kunnen op meerdere manieren technisch worden vormgegeven. Allereerst kan dit in Excel, Word of analoog (op papier). Echter, is een veelvoud aan beslissingstabellen nodig om de regelgeving compleet en volledig te maken. Bovendien is het gewenst om een beslisstructuur te hebben op basis waarvan beslissingstabellen automatische antwoorden kunnen genereren via beslisbomen. Hiervoor is tooling ‘digitaal regelbeheer’ (zie bijlage XI) nodig. De toepassing van tooling is een lokale keuze. Samengevat kunnen beslissingstabellen de volgende manieren vormgegeven worden: 

    • als basis kan werken vanuit Excel, Word en papier;
    • tooling doelgericht digitaal beheer.

    Gebruiken
    Het vormgeven van beslissingstabellen brengt voor het inrichten van het beleid enige complexiteit met zich mee. Het vraagt immers nieuwe vaardigheden en een andere manier van werken en denken. Het raadplegen van de uitgewerkte beslissingstabellen brengt juist een flinke vereenvoudiging met zich mee. Dit komt doordat de regelgeving volledig is gestructureerd via onderlinge relaties. In feite is het gemodelleerd en slimme software kan dit op gebruiksvriendelijke wijze beschikbaar stellen aan de gebruiker in verschillende raadpleeg interfaces. Onderstaand enkele mogelijk gebruikersfuncties:

    • Basis voor risicoafweging van regelgeving.
    • Analysemiddel voor consistentie, samenhang, volledigheid en wenselijkheid regelgeving.
    • Herleidbare resultaten en eenvoudig te raadplegen.
    • Raadplegen via ‘klik op de kaart’.
    • Filteren op relevante informatie.
    • Linked data, inzicht in relaties naar boven en beneden toe.
    • Overzichtelijke beheerweergave van complexiteit.

    Beheren
    Het beheer van beslissingstabellen is van toepassing voor enkele medewerkers binnen de organisatie. Het is niet wenselijk dat veel mensen mutaties kunnen aanbrengen en het vergt specifieke vaardigheden van de medewerkers. Hier geldt ook dat wanneer de inrichting eenmaal voltooid is, het beheer relatief eenvoudig is. Alles is immers gestructureerd, gerelateerd en gemodelleerd. Voor het beheer gelden onder andere onderstaande aandachtspunten:

    • Vereist overzicht tussen beslissingstabellen en relaties naar boven (doelen) en beneden (regels) toe.
    • Competente medewerkers benodigd die de relaties en modelmatige keuzes overzien.
    • Werkingsgebieden hebben veel invloed op het van toepassing zijn van een beslissingstabel, aansluiten van informatiespecialist of gis-medewerker.
    • Tooling-software veilig verankeren in de werkomgeving van het waterschap.
    • Mutaties in de beslissingstabellen betekenen mutaties in juridische- en toepasbare regels.
    • Functioneel beheer voor omgang mutaties, operationeel houden en overzicht.

    Afwegingen
    Voor het toepassen van beslissingstabellen gelden enkele afwegingen die in ogenschouw genomen dienen te worden.

    • Bepaal welke variant gekozen wordt en pas deze keuze principieel toe.
    • Type tooling dat gebruikt wordt om hierin te ondersteunen is bepalend voor invulling.
    • Wordt analoog begonnen of in Excel en Word, of wordt gelijk gewerkt vanuit hiervoor ontwikkelde tooling. 
    • Toepassingsbereik van beslissingstabellen. Alleen voor vormgeven van de Waterschapsverordening, of ook voor overig beleid.
    • Ondersteuning vanuit werkingsgebieden. Hoe meer geografische informatie beschikbaar is, des te meer inhoudelijke beslissingen vallen te automatiseren.
    • Vetrekpunt van inrichting beslissingstabellen. Doelgericht, activiteitgericht, objectgericht of opgavegericht (of combinatie ervan) heeft veel invloed op de inrichting en interactie. 

     

    4.3.6 Juridische regels

    Introductie
    Het proces van de totstandkoming van de waterschapsverordening moet uiteindelijk leiden tot het vormgeven van de juridische regels behorende bij de activiteitgerichte regels (zie hoofdstuk 2 van de bijlage V). Deze activiteitgerichte regels vormen de kern van de waterschapsverordening en geven een duiding van de geldende verplichtingen voor initiatiefnemers. Naast de activiteitgerichte regels zal, niet minder belangrijk, de rest van de waterschapsverordening geschreven moeten worden. Voor het schrijven van alle juridische (bijvoorbeeld de activiteitgerichte regels, de delegatiebepalingen, de bevoegdheid tot het opstellen van een projectbesluit, het overgangsrecht etc.) is het van belang een aantal keuzes te maken. Deze keuzes zullen worden toegelicht in deze paragraaf of in bijlage V.  

    figuur 26 hoofdstuk 4

    Figuur.26.H4. Duiding van het instrument waterschapsverordening voor deze paragraaf.

    De methode van doelgerichte digitale regelgeving gaat uit van het principe van doelen naar regels. Hierbij wordt gewerkt met het koppelen van doelen aan activiteitgerichte regels in beslissingstabellen (zie paragraaf 4.3.5). Als deze methode gevolgd wordt dan is de volgende stap, na het opstellen van beslissingstabellen, het schrijven van juridische regels voor de waterschapsverordening tezamen met het schrijven van de bijbehorende toepasbare regels. De hele waterschapsverordening, dus alle juridische regels zullen moeten voldoen aan de voorgeschreven STOP/TPOD-standaarden (zie paragraaf 2.13).

    Vormgeven inhoud juridische regels
    Van belang is om aandacht te besteden aan het stapsgewijs opstellen van de juridische regels. Voordat geschreven wordt, moeten er eerst een aantal keuzes gemaakt worden (zie bijlage IV en V van de handreiking). 

    Bij het schrijven van de voorbeeld-waterschapsverordening (bijlage V) zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:

    1. Iedere waterschapsverordening kent in ieder geval een hoofdstuk 1: Algemene bepalingen, het artikel begripsbepalingen in hoofdstuk 1, dan wel een verwijzing naar een specifieke bijlage met de begripsbepalingen, een bijlage met noemers en identificatiecodes van de informatieobjecten (zie TPOD Waterschapsverordening, deze zit niet bij bijlage V). 
    2. De systematiek en formulering van het Bal is het uitgangspunt, als daarvan wordt afgeweken dan wordt deze keuze expliciet toegelicht.  
    3. De voorbeeld waterschapsverordening uit bijlage V wijkt af van het Besluit activiteiten leefomgeving in de volgorde van de instrumenten (beginnen met zorgplicht in plaats van een vergunningplicht). Dit vanwege de wens om ook met de waterschapsverordening een zogenoemde ‘ja-mits’ houding uit te stralen. 
    4. Wordt een vergunningenstelsel of meldingsverplichting in het leven geroepen, dan gebeurt dat met de formule ‘Het is verboden ... [aanduiding van de verboden activiteit] ... zonder vergunning van het bestuur of in afwijking daarvan’.
    5. De “Aanwijzingen voor de regelgeving”, de “100 Ideeën voor de gemeentelijke regelgeving (Igr)” en de keuzen uit de “Leidraad voor toegankelijke wetgeving onder de Omgevingswet” zijn zoveel mogelijk toegepast. Met name ook in woordgebruik. 
    6. Om herhaling (die niet bijdraagt aan de toegankelijkheid van de regels) zoveel mogelijk te voorkomen staat in de voorbeeld waterschapsverordening algemeen wat vaker terugkomt en algemene gelding moet hebben en specifiek wanneer eenmalig.
    7. Bij vormgeving van de artikelen wordt nadrukkelijk de vraag betrokken welke vormgeving het beste is om te digitaliseren en vervolgens ook digitaal te beheren. 
    8. De zorgplicht geldt altijd (ook naast algemene regel/meldplicht/vergunningplicht).

    Aandachtspunten bij het schrijven van juridische teksten
    Algemeen

    • Zorg voor aansluiting op de eisen vanuit STOP/TPOD (zie paragraaf 2.13 van de handreiking). 
    • Gebruik de “Aanwijzingen voor de regelgeving”, de “100 Ideeën voor de gemeentelijke regelgeving (Igr)” en de keuzen uit de “Leidraad voor toegankelijke wetgeving onder de Omgevinswet” zoveel mogelijk. 
    • Let op de formulering, gebruik niet de woorden moeten en dienen, maar stellen. 
    • Zie ook de woordenlijst “Moderner woordgebruik” in de presentatie ‘Hoe schrijf je regels?’ 
    • Denk erover na bij extern verwijzen of je wilt dat het een dynamische verwijzing is. Hierdoor laat je de inhoud bepalen door een besluit van een ander bevoegd gezag. (onderhoudbaarheid). 
    • Bij vormgeving van de artikelen wordt nadrukkelijk de vraag betrokken welke vormgeving het beste is om te digitaliseren en vervolgens ook digitaal te beheren. 

    Delegatie

    • Het algemeen bestuur kan het aanpassen van de werkingsgebieden delegeren aan het dagelijks bestuur, hierbij dient alsnog de standaard wijzigingsprocedure voor te worden gevolgd. 

    Begrippen 

    • De begrippen van de Omgevingswet gelden van rechtswege. De begrippen uit de algemene maatregelen van bestuur en de Omgevingsregeling gelden niet van rechtswege. Je kunt ze van overeenkomstige toepassing verklaren. 
    • Wanneer je een regel van toepassing verklaart, is het een-op-een van toepassing. Wanneer je iets overeenkomstig van toepassing verklaart geldt het niet een-op-een. 
    • Neem alleen woorden in de begrippenlijst op als de woorden niet eenvoudig te interpreteren zijn. De stelselcatalogus heeft geen juridische werking, tenzij je de begrippen opneemt in de waterschapsverordening. 

    Inhoud

    • De systematiek en formulering van het Besluit activiteiten leefomgeving is het uitgangspunt, als daarvan wordt afgeweken dan maken wordt deze keuze expliciet toegelicht.  
    • De voorbeeld waterschapsverordening uit bijlage V wijkt af van het Besluit activiteiten leefomgeving in de volgorde van de instrumenten (beginnen met zorgplicht in plaats van een vergunningplicht). Dit vanwege de wens om ook met de waterschapsverordening een zogenoemde ‘ja-mits’ houding uit te stralen. 
    • Wordt een vergunningenstelsel in het leven geroepen, dan gebeurt dat met de formule ‘Het is verboden ... [aanduiding van de verboden activiteit] ... zonder vergunning van het bestuur of in afwijking daarvan’.
    • Houdt er rekening mee dat beoordelingsregels gericht zijn op het bevoegd gezag en oogmerken gericht zijn op de initiatiefnemer. 
    • Om herhaling die niet bijdraagt aan de toegankelijkheid van de regels zoveel mogelijk te voorkomen staat in de voorbeeld waterschapsverordening algemeen wat vaker terugkomt en algemene gelding moet hebben en specifiek wanneer eenmalig.
    • Het is aan te bevelen om de meldings- en indieningsvereisten bij elkaar te zetten bij de activiteiten. Het is ook mogelijk om dit centraal te regelen per hoofdstuk alleen is er dan met de prik op de kaart geen logisch verhaal te zien.
    • De zorgplicht geldt altijd (ook naast algemene regel/meldplicht/vergunningplicht).
    • “Uitsluitend worden verleend” is uitputtend, “kan worden verleend” is niet uitputtend.
    • Opschriften hebben geen juridische werking, vandaar dat gewerkt moet worden met een citeertitel. 

    Slotbepalingen

    • Bij voorkeur heeft overgangsrecht een tijdelijk karakter. Als de waterschapsverordening een aantal keer is gewijzigd dan kan uitgewerkt overgangsrecht geschrapt worden. 
    • Voor de slotbepalingen in de waterschapsverordening wordt een vaste volgorde gehanteerd (zie bijlage V). 
    • Het opschrift, dus de naam van een paragraaf of artikel staat op rijksniveau tussen haakjes, bij STOP/TPOD niet. 

    Wijzigingen

    • Je stelt alleen de gewijzigde artikelen en werkingsgebieden vast als wijzigingsbesluit. De gewijzigde artikelen worden in de geconsolideerde versie opgenomen. Als je de gehele waterschapsverordening opnieuw vast zou stellen dan lijken alle artikelen gewijzigd en suggereer je dat er iets is gewijzigd wat niet gewijzigd is. Dit maakt het voor burgers lastiger om te zien wat de daadwerkelijke aanpassingen zijn geweest. 

    Indeling

    Gebaseerd op artikel 15-19 Igr en TPOD Waterschapsverordening.

    Titel
    Hoofdstuk (verplichting)
    Afdeling
    Paragraaf
    Subparagraaf
    Artikel (verplichting)
    Lid
    • Neem een opschrift op. 
    • Nummer de artikelen doorlopend per hoofdstuk.
    • Gebruik moderner woordgebruik. 
    • Plaats bij elkaar wat bij elkaar hoort, uniforme volgorde van artikelen bevordert de toegankelijkheid en begrijpelijkheid.
    • Start met de kernbepalingen.
    • Artikelen met Arabische cijfers. 
    • Hanteer bij elk hoofdstuk zo veel mogelijk dezelfde volgorde. 
    • Verwijs zo weinig mogelijk.
    • Extern verwijzen bij voorkeur statisch of bewust dynamisch.
    • Bij de introductie van een vergunningplicht ook de beoordelingsregels opnemen en regel daarbij ook de aanvraagvereisten.
    • Gebruik de formulering van rijksregels.
    • Benoem de oogmerken van regels. 
    • Maak een onderscheid tussen meldingen en informatieverplichtingen. 
    • Na een melding volgt er geen besluit. 
    • Definieer alleen begrippen als dat echt nodig is, bij voorkeur aansluiten bij normaal taalgebruik.
    • Een begripsbepaling bevat geen normatieve elementen. 
    • Omgevingswet verklaar de begripsbepalingen van algemene maatregelen van bestuur en Or van toepassing. (art. 1.1 Omgevingswet: de begripsbepalingen van Omgevingswet gelden ook voor waterschapsverordening)
    • Stop alle begrippen in artikel 1.1 of in een bijlage. Formulering: “In deze waterschapsverordening wordt verstaan onder:”.
    • Begrippen staan op alfabetische volgorde zonder lettering.
    • Gebruik geen tekst tussen haakjes en geen afkortingen.
    • Let op keuze gebruik dagelijks bestuur of algemeen bestuur en bevoegd gezag (coördinatieregeling). 
    • Probeer genderneutraal te formuleren. 
    • Gebruik voor één begrip altijd dezelfde term. 
    • Vermijd staarteksten.
    • Geef altijd aan of een opsomming cumulatief of alternatief is (en of of). 
    • Combineren van “en/of” is verboden. 
    • Opsommingen worden geletterd.
    • Binnen een geletterd onderdeel opsommen met 1◦, etc..
    • Opsommingen worden gescheiden door ‘;’. 
    • Opsommingen zijn een doorlopende zin.

    Volgorde slotbepalingen
    Gebaseerd op (Igr 65-67)

    Overgangsbepalingen
    Bepaling over intrekken van de oude regeling
    Bepaling over inwerkingtreding
    Citeertitel

    Weet wat je niet moet regelen in je waterschapsverordening:

    • Verzin geen nieuwe instrumenten, maar gebruik de gereedschapskist van de Omgevingswet.
    • Omgevingswet en Omgevingsbesluit zijn vrijwel uitputtend in procedures, eventueel participatie en advies.
    • Strafbepalingen waterschapsverordeningen zijn al geregeld in de Wet economische delicten eventueel kan wel een bestuurlijke boete. Strafbepalingen voor onderhoudsverplichtingen in onderhoudslegger.

    Bij het schrijven van de juridische regels is het van belang om rekening te houden met de voorgeschreven structuur vanuit de standaarden (zie paragraaf 2.13) en met het toevoegen van de annotaties (zie bijlage XV). De toelichting van de keuzes die gemaakt kunnen worden over de invulling van alle juridische regels voor in de waterschapsverordening, zijn te vinden in bijlage V.

    Een punt van aandacht is dat de inhoud van de activiteitgerichte regels (zie figuur 27) overeen zal moeten komen met de inhoud van de beslissingstabellen (zie figuur 28). Hieronder is een verkort voorbeeld opgenomen (zie voor een uitgebreidere variant bijlage V):

    Figuur 27 hoofdstuk 4

    Figuur.27. H4. Voorbeeld beslissingstabel.

    Figuur 28 hoofdstuk 4

    Figuur.28.H4. Bijbehorende juridische regel van de verplichting vergunningplicht.

    Van belang is bijvoorbeeld om bij een vergunningplicht altijd te starten met: “het is verboden om …” Artikel 5.3 Omgevingswet bepaalt: “Het is verboden zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten wanneer dat in de waterschapsverordening is bepaald". Een afwijkende formulering wordt afgeraden (bijvoorbeeld “niet toegestaan”); dan wordt afgeweken van de opdracht in de wet en is het minder helder of er daadwerkelijk een verbod geldt om zonder vergunning iets te doen. 

    Het gaat in dit voorbeeld van een beslissingstabel om de juridische activiteit van het onttrekken van oppervlaktewater. Met de gedachte van het doel ‘voldoende water’ in het achterhoofd, is een aantal criteria van belang om de bijbehorende verplichting af te wegen. Deze criteria zijn de locatie, of er wel of geen peilverlaging plaatsvindt door het te ondernemen initiatief en of de onttrekking permanent of niet is. In de beslissingstabel zijn er twee paden af te lezen die leiden tot een vergunningsverplichting. Zie de blauwe cirkel in bovenstaand figuur 27 voor de hieruit volgende activiteitgerichte juridische regel. 

    De methode van doelgerichte digitale regelgeving komt vooral tot uiting in hoofdstuk 1 en 2 van de voorbeeld-waterschapsverordening (bijlage V) en in de algemene en artikelsgewijze toelichting. In hoofdstuk 1 komen bijvoorbeeld de doelstellingen op hoofdlijnen terug en in hoofdstuk 2 landen de juridische regels behorende bij de beslissingstabellen. In de algemene toelichting zal een beschrijving van het instrument waterschapsverordening komen en de plek die dit instrument inneemt in het geheel. Daarnaast is de artikelsgewijze toelichting een handige plek om de specifieke doelen behorende bij een specifieke activiteiten uit hoofdstuk 2 toe te lichten. Uit de beslissingstabel is nu expliciet inzichtelijk gemaakt welke overweging het waterschap voor een specifieke activiteit heeft gemaakt. Deze afweging zou vervolgens gebruikt kunnen worden in de artikelsgewijze toelichting. 

    Bij het schrijven van de juridische tekst voor de waterschapsverordening is het van belang een aantal keuzes te maken. Hierbij kan gedacht worden aan op welke wijze de zorgplicht wordt ingezet. Deze kan bijvoorbeeld activiteitgericht of objectgericht worden vormgegeven (zie bijlage V en paragraaf 2.7). 

    Er moet aandacht worden besteed aan de wijze waarop je de activiteitgerichte regels opschrijft, doe je dit vanuit de activiteiten die de initiatiefnemer aanvraagt of vanuit de elementaire activiteiten? Vooraf moet zijn nagedacht hoe je als waterschap om wilt gaan met delegatie en met overgangsrecht (zie paragraaf 2.11 en 2.12). 

    De soort gekozen sturingsfilosofie heeft ook invloed op de juridische tekst en op de totstandkoming van de inhoudelijke criteria en uitkomsten in de beslissingstabellen. Een ander voorbeeld van een afweging die gemaakt moet worden is hoe om te gaan met de beoordelingsregels, wil je deze op hoofdlijnen opnemen in de waterschapsverordening en nader uitwerken in beleidsdocumenten of wil je de volledige en complete beoordelingsregel in de waterschapsverordening verwerken? (zie paragraaf 2.7.4). In de handreiking zijn in de bijlagen voorbeeldteksten opgenomen met een toelichting op de te maken keuzes in de hoofdstukken en artikelen (zie bijlage V). 

    Relaties tussen juridische regels, doelgerichte digitale regelgeving en geo-informatie.[6] De waterschapsverordening moet voldoen aan een aantal eisen voor publicatie in de Landelijke voorziening bekendmaken en beschikbaar stellen (LVBB) en voor het tonen van regels op de kaart in het Omgevingsloket. Door de informatie in de waterschapsverordening te annoteren kan de inhoud geordend worden voor het DSO. Annoteren is het toevoegen of markeren van gegevens aan (onderdelen van) de waterschapsverordening.[7] Door het toevoegen van deze kenmerken kan de waterschapsverordening machine leesbaar worden gemaakt en gefilterd worden. Door middel van annoteren kunnen er ook werkingsgebieden en andere gegevens worden getoond op een kaart. Daarnaast zorgt annoteren er ook voor dat een verbinding ontstaat tussen de toepasbare regels in vragenbomen en de juridische regels met bijbehorende werkingsgebieden.[8]

    Voor het DSO is het dus van belang dat inzichtelijk wordt waar de juridische regels gelding hebben. Aan de juridische regels zullen dan ook werkingsgebieden moeten worden gehangen (zie paragraaf 2.8). Door middel van het gebruik maken van een werkingsgebied wordt aangegeven waar in het beheergebied de juridische tekst zijn werking heeft. Het gebruik hiervan is in de STOP/TPOD- standaarden verplichting gesteld. Een regeltekst heeft een attribuut ‘werkingsgebied’. Dit is een verwijzing naar één of meer locaties(s) die de geometrische afbakening vastlegt.Het koppelen van werkingsgebieden aan de juridische tekst is van nut voor de DSO-viewer en de LVBB. 

    De termen locatie en werkingsgebied hebben in de STOP/TPOD een verschillende specifieke betekenis. Iedere regeltekst heeft een werkingsgebied. De regeltekst bevat ten minste één juridische regel, maar kan ook meerdere juridische regels bevatten.

    Locatie bevat meestal een gebied of een groep van gebieden (gebiedengroep), maar kan ook een punt of een lijn respectievelijk een puntengroep of een lijnengroep zijn. Elk van deze entiteiten bevat een geometrie. Het werkingsgebied is een optelling van de locaties van alle juridische regels, die samen de regeltekst vormen. Het werkingsgebied geeft de geometrische afbakening aan waar een regeltekst (dus een artikel of een lid) zijn werking heeft.[9]

    Bij het schrijven van de juridische teksten voor de waterschapsverordening is het van belang er rekening mee te houden dat elke regeltekst (artikel of een lid) een geometrische afbakening moet hebben die weergeeft waar de tekst zijn werking heeft (het werkingsgebied). Het is aan de initiatiefnemer om de tekst uit de regel te interpreteren en te kijken of deze binnen de geometrische afbakening waar de regel geldt werking heeft. 

    Juridische tekst in het DSO
    De juridische regels in de waterschapsverordening zullen moeten voldoen aan de standaarden (zie paragraaf 2.13.2). De TPOD Waterschapsverordening geeft weer op welke wijze de juridische tekst zal worden weergegeven in het DSO.[10]

    Gebruiken
    De waterschapsverordening kan door de initiatiefnemer gebruikt worden als een compleet overzicht van de geldende regels voor zijn of haar initiatieven. Daarnaast brengt het alle regels over de fysieke leefomgeving die het waterschap stelt binnen zijn beheergebied samen in één document. In het DSO kan de waterschapsverordening per artikel of locatie worden geraadpleegd. 

    Beheren
    Een belangrijk punt van aandacht vormt de beheerfase van de waterschapsverordening. Wanneer de methode van doelgerichte digitale regelgeving en beslisbomen wordt gevolgd is het volgende van belang: de inhoud van de waterschapsverordening wordt namelijk niet beheerd in een word bestand zoals in de huidige situatie het geval is. De basis voor de activiteitgerichte regels, dus de regels over de geldende verplichtingen, zit ontsloten in de beslissingstabellen en de gekozen tooling (zie figuur 4). Vanuit deze beslissingsmodellen wordt de tekst geschreven voor de juridische tekst en worden de toepasbare regels ontsloten. Van belang is dat er niet zomaar een verandering wordt aangebracht in de beslissingstabellen zonder dat de bijbehorende juridische tekst of toepasbare regels worden aangepast. Daarnaast moet de officiële wijzigingsprocedure gevolgd worden bij een verandering van de inhoud van de waterschapsverordening (zie paragraaf 2.12). 

    Binnen elk waterschap moeten duidelijke afspraken worden gemaakt over de beheerfase van de waterschapsverordening. De juridische tekst, de toepasbare regels, de bijbehorende annotaties, de werkingsgebieden, de leggers en dergelijke hangen allemaal samen en kunnen niet zonder meer individueel gewijzigd worden. Van belang is dat er duidelijke afspraken worden gemaakt welke wijzigingen ambtshalve kunnen plaatsvinden en welke wijzigingen de bestuurlijke wijzigingsprocedure moeten doorlopen. 

     


     

    Figuur 29 hoofdstuk 4

    Figuur.29.H4. Driehoeksverhouding tussen de beslissingstabellen/activiteitgerichte juridische regels/toepasbare regels. Van belang voor de beheerfase.

     

    4.3.7 Toepasbare regels

    Introductie
    Toepasbare regels zijn ontstaan om regelgeving eenvoudig inzichtelijk te maken. Bovendien is het één van de functionaliteiten van het DSO. Toepasbare regels zijn juridische regels vertaald naar vragenbomen. Deze vragenbomen bevatten gebruikersvragen en beslisbomen en helpen initiatiefnemers om in het Omgevingsloket te checken of voor hun initiatief een vergunning of melding nodig is en om een aanvraag of melding in te dienen. Via vragenbomen geeft de landelijke voorziening van het DSO in het Omgevingsloket antwoord op vragen als 'Mag ik op deze locatie mijn gewenste activiteit uitvoeren?’ En ‘Wat voor aanvraag- en indieningsvereisten zijn daarvoor nodig?'. Hiermee wordt de betekenis of de uitkomst (vergunningsverplichting, meldplicht, e.d.) van een set juridische regels duidelijk voor de initiatiefnemer. Het is aan elk bevoegd gezag om deze toepasbare regels op te stellen en aan te leveren aan het DSO volgens de Standaard toepasbare regels (STTR). Gelet op de systematiek van doelgerichte digitale regelgeving wordt in deze handreiking het opstellen van toepasbare regels gedaan vanuit beslissingstabellen.

    Het integreren van toepasbare regels en de samenhang met juridische regels is voor de overheden een nieuw concept. Dit valt samen met de introductie van de Omgevingswet en het bijbehorende DSO. Het is ontstaan vanuit de behoefte om de gebruiksvriendelijkheid en toegankelijkheid van regelgeving te vergroten. Dit door naast de ‘statische’ juridische regels ook te redeneren vanuit ‘geautomatiseerde’ vragen en antwoorden. De juridische- en toepasbare regels dienen één op één gelijkwaardige inhoud te hebben, waarbij het verschil zit in de vragende vorm van toepasbare regels. Door een regel in vragende vorm te formuleren wordt de regel per definitie gebruiksvriendelijker. Bovendien wordt de consequentie van een vraag inzichtelijk, dwingt het om eenvoudig taalgebruik toe te passen en wordt persoonlijke interpretatie minimaal. Toepasbare regels zijn geen onderdeel van de waterschapsverordening die in het LVBB worden opgenomen, maar dienen om de regels in de waterschapsverordening via de online viewer van het Omgevingsloket gebruiksvriendelijk te raadplegen. Juridische regels zullen altijd het juridisch bindende instrument zijn. In paragraaf 4.3.6 is een uitgebreidere beschrijving opgenomen over de juridische doorwerking.

    Figuur 30 hoofdstuk 4

    Figuur.30.H4. De waterschapsverordening in relatie tot toepasbare regels.

    Het gebruiken van toepasbare regels is gezien de letter van de wet tot een minimaal niveau verplichting, waarbij één toepasbare regel (bijvoorbeeld: neem contact op met het waterschap) van toepassing kan zijn voor het hele gebied. Vanuit de geest van de wet biedt het echter de mogelijkheid om regelgeving te structureren, vereenvoudigen en gebruiksvriendelijk te maken. De initiatiefnemer krijgt inzicht in de toepasbare regels via een klik op de kaart, waarbij een vraag-antwoord interactie op elke willekeurige locatie leidt tot inzicht over betreffende verplichtingen. 

    Samengevat bevat de toepasbare regels de onderstaande drie elementen: 

    • Gebruikersvragen

    Dit is de feitelijke toepasbare regel en de vraag die de initiatiefnemer te zien krijgt. 

    • Regelstructuur

    De vragenbomen die via beslisbomen gestructureerd zijn in een applicatie om de interactie van de gebruiksvragen (vraag-antwoord) tot kloppende uitkomsten te brengen.

    • Annotaties  

    Koppelingen die extra informatie meegeven binnen de gebruikersvragen en regelstructuur, waarmee het gebruiksgemak en de dienstverlening toeneemt. 

    Deze elementen worden hieronder uitgebreid toegelicht.

    De standaard toepasbare regels (STTR) is de landelijke standaard die de structuur voorschrijft om toepasbare regels technisch gezien werkend te krijgen (zie paragraaf 2.13.3). Wanneer toepasbare regels zijn vormgegeven en ingericht komt het bij de aanlevering in de toepasbare structuur van het DSO terecht. Volgordelijk wordt eerst het omgevingsdocument opgeleverd aan het LVBB met daarin de juridische regels, werkingsgebieden en STOP/TPOD-annotaties. Eén van de STOP/TPOD-annotaties in de waterschapsverordening is de ‘bovenliggende activiteit’ die elke activiteit moet meekrijgen. Deze annotatie zorgt ervoor dat de betreffende activiteit in de functionele structuur van het DSO wordt geplaatst (zie paragraaf 4.3.4). Vervolgens is het dan mogelijk om de toepasbare regels te koppelen aan de betreffende activiteit in de functionele structuur van het DSO en daarmee het loket werkend te krijgen. 

    In figuur 31 is schematisch op hoofdlijnen weergegeven welke modellen er zijn, welke standaarden daarbij horen en welke gegevens van belang zijn (nut en noodzaak). Voor een uitgebreide uitleg van het figuur 31: zie bijlage XV, deel 3.

    Figuur 31 hoofdstuk 4

    Figuur.31.H4. Relatie van toepasbare regels met juridische regels.

     

    In deze paragraaf wordt verder toegelicht hoe de inhoud kan worden vormgegeven, beheerd en gebruikt. Bovendien worden generieke relaties beschreven en lokale afwegingen benoemd met betrekking tot de omgang van toepasbare regels. Dit hoofdstuk is nauw verbonden aan de voorbeelden in bijlagen IV, V en VI, waarin de beschreven context in deze paragraaf is uitgewerkt in uitgewerkte voorbeeldregels op basis van beslissingstabellen. 

    Relaties tussen toepasbare regels en doelgerichte digitale regelgeving
    Toepasbare regels zijn het laatste onderdeel van doelgerichte digitale regelgeving. Idealiter komen ze tot stand naar aanleiding van doelen en effecten, om daarmee tot kwalitatief hoogstaande en logische toepasbare regels te komen. Zie onderstaand:

    • Doelen geven invulling aan de reden van regelgeving en daarmee ook van toepasbare regels.
    • Sturingsfilosofie meenemen in het voortraject betekent dat de belangen en afwegingen van de organisatie terugkomen in de toepasbare regels.
    • Activiteiten vormen het vertrekpunt voor de initiatiefnemer en vormen daardoor de groepering van de toepasbare regels.
    • Werkingsgebieden geven aan op welke locatie juridische regels (en dus toepasbare regels) van toepassing zijn.
    • Een beslissingstabel vormt de basis om bovenstaande informatie helder te structureren en biedt de mogelijkheid om toepasbare regels te gaan schrijven.
    • Juridische regels bevatten de juridische werking van een regel binnen een bepaald werkingsgebied, waar de toepasbare regel informatie uit haalt en status aan ontleent.

    Het is echter ook mogelijk om toepasbare regels een directe vertaling (van reeds bestaande) juridische regels te laten zijn. Het kan dan lastig zijn om toepasbare regels volledig dekkend te krijgen en de beslisstructuur volledig correct door te voeren, aangezien de bron (het tekstdocument) niet met dat achterliggende gedachtegoed is ontwikkeld.

    Vormgeven inhoud 
    Om te komen tot goede toepasbare regels zijn heldere uitgangspunten en principes nodig om deze regels op eenduidige en gebruiksvriendelijk wijze inhoudelijk vorm te geven. Zie als volgt[11]:

    • Gebruik een positieve vraagstelling, geen enkele of dubbele ontkenningen.
    • Hanteer een logische volgorde van de vragen, locatie aanduidingen eerst.
    • Stel de vraag voor de zwaarstwegende criteria, meest bepalende regel eerst.
    • Maak de directe grenswaarde inzichtelijk voor de initiatiefnemer, zodat duidelijk is wanneer iets wel of niet kan.
    • Omgang met grenswaarde relevant voor hergebruik, probeer algemeen te formuleren waardoor alleen de grenswaarde verandert hoeft te worden.
    • Hergebruik indien mogelijk.
    • Verbeter eerst onheldere criteria in beslissingstabel en/of juridische regels, ga niet knutselen met de toepasbare structuur.
    • Elke vraag dient op één manier te interpreteren zijn.
    • Elke vraag dient relevant te zijn in de vragenboom, het moet de initiatiefnemer dichter bij de geldende verplichting brengen. 
    • Toelichting is relevant voor ondersteunende informatie, denk goed na waar dit meerwaarde biedt. Bijvoorbeeld bij: begripsbepaling, achtergrondinformatie of workflow.

    Pas bovenstaande uitgangspunten en principes consequent toe, stel een eigen schrijfwijzer op.

    Het vormgeven van toepasbare regels bevat drie inhoudelijke componenten: gebruikersvragen, regelstructuur en annotaties. Hieronder is een voorbeeld van deze drie componenten opgenomen.

    Voorbeeld in het klein – op basis van een juridische regel
    Artikel 3.1 

    Voor het aanleggen van een kabel of leiding in, boven, over, of onder oppervlaktewaterlichamen, of de bijbehorende beschermingszone geldt een melding indien de kabel of leiding:

    a. bij oppervlaktewaterlichamen waar gevaren mag worden plaatsvindt; en
    b. een gronddekking van 2 meter heeft ten opzichte van de onderkant van een oppervlaktewaterlichaam.

    Gebruikersvragen:
      Wordt de kabel of leiding aangelegd bij een oppervlaktewaterlichaam waar gevaren mag worden?
      Is de gronddekking minimaal 2 meter ten opzichte van bodem watergang?

    Regelstructuur:
    Als op deze vragen 2 keer met ‘ja’ wordt geantwoord, dan geldt een melding.
    Indien 1 of 2 keer met ‘nee’ wordt geantwoord, dan geldt een vergunning.
    Deze conclusie is eenvoudiger (geautomatiseerd) te trekken vanuit de toepasbare regels dan vanuit de juridische regels.

    Annotaties:
    Werkzaamheden: Kabel leggen (afhankelijk van ontwikkeling waardelijst ‘werkzaamheden’)
    Activiteit: Kabel of leiding aanleggen

    Samenvatting beslisstructuur t.b.v. functionele structuur:

    Conclusie: het regelbeheerobject ‘type conclusie’ in de functionele structuur van toepassing voor ‘Kabels en leidingen bij oppervlaktewaterlichamen’ bevat het XML-bestand van deze vragenboom
    Indieningsvereisten: hier niet van toepassing, alleen van toepassing bij artikel X (juridische regel), waar staat beschreven wat de indieningsvereisten zijn behorende bij de conclusie indien deze leidt tot vergunningsverplichting
    Maatregel: hier niet van toepassing, alleen van toepassing bij artikel X (juridische regel), waar staat beschreven wat de maatregel is, indien de conclusie dit vereist

     

    Gebruikersvragen
    De feitelijke toepasbare regel. De juridische regel is vertaald in een vragende vorm. Bij het opstellen en formuleren van gebruikersvragen is het handig om de volgende uitgangspunten (in combinatie met hierboven genoemde) te hanteren:

    • B1-taalniveau, eenvoudige teksten.
    • Beantwoordbare vragen voor de initiatiefnemer, heeft minimale inhoudelijke kennis nodig;
    • Automatische antwoorden van software mogelijk maken, minimaliseren van gebruikersvragen voor de initiatiefnemer.
    • Meervoudig toepassen, indien mogelijk hergebruiken van inhoud.

    Vervolgens zijn er enkele keuzes te maken in hoe de gebruikersvraag beantwoord kan worden. Hier zijn verschillende smaken in mogelijk, die het DSO allen ondersteund. In bijlage X wordt dit toegelicht met een voorbeeld.

    • Locatie bevragingen leiden tot een selectie en filtering op basis van locatie. Op basis van geografische informatie, klik op de kaart, is automatische beantwoording mogelijk.
      • Ja/nee, binnen/buiten, een werkingsgebied
    • Een gebruikersvraag is het meest gangbare type vraag en kent twee mogelijkheden. Het betreft een vraagstelling aan de initiatiefnemer die variabel wordt beantwoord.
      • Getal invullen, groter dan/kleiner dan, bevat een normwaarde
      • Ja/nee, positieve of negatieve beantwoording
    • Register bevragingen zijn slimme koppelingen waarbij de vraag zijn antwoord put uit een beheerregister, deze functionaliteit wordt in 2020 verder ontwikkeld en is beschikbaar bij inwerkingtreding van de Omgevingswet. Hiervoor is een informatieproduct nodig voor slimme berekeningen en kent twee opties:
      • Systeem geeft antwoord, gebruiker kan deze niet wijzigen.
      • Systeem geeft antwoord, gebruiker kan wijzigen. 

    Dit levert een conclusie op voor een activiteit op een locatie, met eventueel bijbehorende indieningsvereisten en eventueel bijbehorende maatregel.

    Beslisstructuur
    De inzet van beslissingstabellen bevat een beslisstructuur. Immers geven de beslissingstabellen gestructureerde uitkomsten op basis van directe relaties. Wanneer dit in software in samenhang wordt uitgewerkt komt een sluitende beslisstructuur tot stand. Hiermee komen zowel de vragenbomen als de beslisbomen tot leven. Vanuit de STTR worden randvoorwaarden gesteld over hoe dit ingericht dient te worden, waarbij voor de technische invulling vrijheid ligt bij leveranciers. 

    Beslissingen binnen de toepasbare regels kennen een gelaagdheid. Het kan zo zijn dat meerdere toepasbare regels antwoord op elkaar geven om tot de conclusie te komen. Dus een uitkomst van één toepasbare regel kan afhankelijk zijn van onderliggende uitspraken (toepasbare regels). Elke beslisstructuur kent een maximale diepte, waarbij de vraag tot één conclusie leidt. 

    Toepasbare regels zijn altijd een-op-een gekoppeld aan de juridische regels. Dit houdt in dat de juridische regel direct gerelateerd is aan de toepasbare regel. De STTR vereist dat toepasbare regels een relatie hebben met werkingsgebieden, activiteiten en gewenst geachte annotaties (bijvoorbeeld normwaarde).

    Vragenbomen kunnen verrijkt worden met content. Dit kan meegegeven worden als informatie binnen de toepasbare regel. Deze informatie heeft de naam ‘content’:

    • toelichtende hulpteksten 
    • hyperlinks
    • afbeeldingen, figuren, video’s etc.

    Binnen toepasbare regels wordt de meta-data vanuit STOP/TPOD meegenomen. Bevraging uit OZON en LVBB, bevat alle informatie behorende bij de juridische regel en wordt voor de toepasbare regel overgenomen. Dit betreft activiteit, regels, werkingsgebieden en normwaarden. Het is aan de software van applicaties om het een en ander technisch in te richten en standaarden met elkaar in verbinding te brengen. De onderdelen liggen in lijn met doelgerichte digitale regelgeving.

    Annotaties
    Annotaties zijn informatie labels ofwel meta data, waarmee de vindbaarheid en weergave van regelgeving wordt vereenvoudigd (zie paragraaf 2.13). De labels worden aan de juridische en toepasbare regels gekoppeld, waarna ze blijvend hun doorwerking vinden in de gebruikersinterface. Hiermee wordt voor de initiatiefnemer het raadplegen van regelgeving inzichtelijker. De meeste annotaties hebben betrekking op de STOP/TPOD (zie 4.3.6) en een deel is specifiek voor de STTR. Zie voor de volledige relaties in bijlage XV Annoteren

    Een kenmerkende annotatie bij toepasbare regels zijn werkzaamheden en trefwoorden. Een werkzaamheid is een beschrijving van een handeling die herkenbaar is voor de initiatiefnemer. Een belangrijk verschil met activiteit is dat de werkzaamheid niet in de waterschapsverordening is vastgelegd, maar in de toepasbare regels wordt gekoppeld aan de activiteiten. Hierdoor wordt het mogelijk dat de initiatiefnemer bij het oriënteren met het invullen van een werkzaamheid bij de juiste juridische activiteit terecht komt. Aan werkzaamheden kunnen ook trefwoorden worden gekoppeld, zodat de initiatiefnemer weer makkelijker bij de juiste werkzaamheid terecht komt.

    Het voordeel van werkzaamheden en trefwoorden is dat het aan meerdere activiteiten kan worden gekoppeld, zoals bijvoorbeeld aan activiteiten in rijksregels en in andere lokale verordeningen. Zie figuur 32 voor de samenhang tussen activiteiten, werkzaamheden en trefwoorden.

    In de toepasbare regels is het niet mogelijk om zelf werkzaamheden te benoemen. Het is namelijk een landelijk opgestelde lijst, waarvoor je werkzaamheden kunt aandragen. Een voorwaarde hierbij is dat er een afstemming heeft plaatsgevonden tussen alle betreffende overheden bij het benoemen van werkzaamheden, omdat deze aan meerdere activiteiten kunnen worden gekoppeld.

    Figuur 32 hoofdstuk 4

    Figuur.32.H4. Samenhang tussen activiteiten, werkzaamheden en trefwoorden.

    Vormgeven techniek 
    Een deel van de principes achter toepasbare regels wordt afgevangen door de techniek van de software, met name de beslisstructuren. Bij tooling om doelgerichte digitale regelgeving te maken en te beheren zijn beslisstructuren immers verweven in de software. Dit betekent dat vragenbomen een primair onderdeel zijn van de omgeving waarin regelgeving gemaakt en beheerd wordt. Het op de juiste manier vullen van de software met gebruikersvragen leidt daarmee direct tot werkende toepasbare regels. De interactie tussen de techniek en de invoer luistert nauw. De inhoudelijke gebruikersvragen, indieningscriteria, toelichtingen en conclusies vormgeven en opstellen blijft wel mensenwerk.

    De toepasbare regels worden opgeslagen en ingericht via lokale software. De leverancier zorgt ervoor dat de regels op de juiste manier aan het digitaal stelsel worden aangeboden. Op het moment dat de toepasbare regels worden aangeboden aan het landelijk loket zal het systeem deze controleren op vorm en samenhang binnen de functionele structuur (zie paragraaf 2.13 en XV). De geldende verplichting is vrijwel direct beschikbaar in het loket. Regels tussentijds verifiëren kan door toepasbare regels te laten controleren zonder dat deze worden opgeslagen. Dit kan lokaal, maar ook het digitaal stelsel ondersteunt deze functie. Applicaties die toepasbare regels helpen maken, bieden vaak functionaliteit om de kwaliteit te checken. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een controle op consistente taal en begrippen. Vaak werken dit soort applicaties ook met een vastgestelde structuur met een metamodel van de regels. Toepasbare regels zitten daarmee op het snijvlak van wat technisch gezien mogelijk is en de andere manier van werken die daarvoor nodig is. 

    Gebruiken
    De gebruikerstoepassing van toepasbare regels heeft de grootste meerwaarde voor initiatiefnemers. Toepasbare regels zijn een innovatieve functionaliteit van het DSO-loket, waarbij met een klik op de kaart inzichtelijk wordt wat waar mag. Aan de hand van vragen wordt eenvoudig toegang verleend tot regelgeving en verplichtingen. Dit vergroot de inzichtelijkheid van regelgeving. Ook bieden toepasbare regels binnen het loket het vertrekpunt waar de gebruikers kunnen starten met hun vragen over de leefomgeving en waar centraal omgevingsvergunningaanvragen en meldingen kunnen worden ingediend. Het DSO-LV zelf is flink in ontwikkeling, waardoor de praktijkervaring gering is. Gaandeweg zullen de gebruikersfunctionaliteiten scherper worden.

    Voor de waterschappen bieden de toepasbare regels ook nieuwe gebruiksmogelijkheden. Voor een verscheidenheid aan medewerkers wordt regelgeving immers eenvoudiger inzichtelijk. Voor vergunningverleners betekent het mogelijk een vermindering van eenvoudige aanvragen en worden beoordelingsregels inzichtelijker. Voor handhavers biedt het eenvoudig inzicht in de voorwaarden en verplichtingen van de te handhaven activiteiten. En voor beleidsmedewerkers toont het de directe doorwerking van de gemaakte keuzes van geldende criteria en verplichtingen. Bovendien bieden toepasbare regels de optie om eenvoudiger inhoudelijke checks te doen op de eigen regelgeving.

    Aangezien toepasbare regels niet juridisch bindend zijn wordt voorzien door een disclaimer. De viewer gaat alléén over de rechten en verplichtingen die gelden vanuit het lokaal bevoegd gezag. Daarnaast kan echter ook sprake zijn van verplichtingen bij andere overheden zoals een gemeente, de provincie of het Rijk met tegenstrijdige of overlappende conclusies. Ook kunnen er op een bepaalde locatie nog privaatrechtelijke beperkingen aanwezig zijn door bijvoorbeeld eigendom, opstal, erfdienstbaarheid etc. Het is voor de initiatiefnemer daarom belangrijk om altijd na te gaan of er nog andere verplichtingen van toepassing zijn. Idealiter wordt het systeem door eenieder zo correct en actueel als mogelijk aangeboden en continu bijgewerkt en waar mogelijk aan de voorkant afgestemd.

    Beheren
    Het beheer van toepasbare regels wordt gekenmerkt door de sterke samenhang tussen de juridische regels en doelgerichte digitale regelgeving. Hieronder worden twee beheeraspecten van toepasbare regels specifieke toegelicht; optimaliseringen en mutaties.

    Optimalisering
    Met optimalisering wordt de toepasbare regel zelf verbetert zonder dat hier overige mutaties aan ten grondslag liggen. Het zijn kleinschalige aanpassingen van de toepasbare regel, zonder dat de relatie met de beslissingstabel en juridische regel verandert. De werking en beslisstructuur blijft hetzelfde. Optimalisering is onder andere van toepassing als:

    • de vraag niet gebruiksvriendelijk gesteld blijkt te zijn;
    • uitgangspunten voor gebruikersvragen (zie bovenstaand) niet generiek zijn toepast; of
    • gebruikersvragen niet goed op elkaar aansluiten.

    Mutaties
    Met mutaties binnen doelgerichte digitale regelgeving (bijvoorbeeld activiteit of werkingsgebied) zullen de toepasbare regels ook wijzigen. Waarbij een andere inhoud van de beslissingstabel tot andere juridische regels en toepasbare regels zal leiden. Het is belangrijk zorgvuldig met dergelijke mutaties om te gaan. Mutaties zijn van toepassing als: 

    • de inhoud van een beslissingstabel verandert;
    • de inhoud van een juridische regel wijzigt;
    • er nieuwe werkingsgebieden digitaal beschikbaar komen en gewijzigd;
    • er meer of minder toepasbare regels benodigd zijn.

    Mandatering
    Het doorvoeren van optimaliseringen en mutaties van de toepasbare regels geven betekenis aan de doorwerking van regelgeving. Toepasbare regels zijn niet juridisch bindend (let op: disclaimer), maar het is wel het middel waarmee initiatiefnemers in aanraking komen met de regelgeving van het bevoegd gezag. Het is daarom van belang om het proces van mandatering op een juiste manier en niveau in te regelen, zodat de kwaliteit van de toepasbare regels blijft geborgd.

    DSO
    Wanneer de toepasbare regels zijn opgesteld, worden deze opgeslagen in het register toepasbare regels in het digitaal stelsel. Dit register zorgt ervoor dat de regels op het juiste moment op het scherm in het Omgevingsloket verschijnen. De leverancier zorgt ervoor dat de regels op de juiste manier aan het digitaal stelsel worden aangeboden en vangt het inhoudelijk beheer af.

    Vanuit het DSO wordt een voorziening ingericht om te kunnen zoeken in de tijd, om vast te stellen welke regels wanneer van toepassing waren. Dit vergroot de inzichtelijkheid van beheer, aangezien mutaties en historie duidelijk blijven. 

    Afwegingen
    De omgang met toepasbare regels is relatief nieuw en bovendien geen harde vereiste binnen de Omgevingswet. Daarom blijven de nodige inhoudelijke afwegingen bestaan voor het waterschap om hier invulling aan te geven:

    • Gesloten of open vragen, wat wordt gebruiksvriendelijker geacht.
    • Geo verwijzingen of niet, afhankelijk van de kwaliteit van geo-informatie.
    • Keuzes maken welke uitgangspunten (zie eerder) structureel te hanteren.
    • De volledige waterschapsverordening doorvertalen naar toepasbare regels (dienstverlenend), of een beperkte set van toepasbare regels aanleveren voor de meest voorkomende activiteiten (praktisch).
    • Volgorde van vragen.
    • Alleen vragen die een initiatiefnemer eenvoudig kan beantwoorden stellen, of ook technische/specialistische vragen.

    Voetnoten

    [1] Het vormgeven van een sturingsfilosofie is relatief nieuw. Er is nog geen waterschap die dit volledig heeft geïntegreerd binnen doelgerichte digitaal regelbeheer. Het vermoeden is dat het steeds meer een gangbaar onderdeel binnen de Omgevingswet gaat vormen.

    [2] Onder annoteren wordt verstaan het toevoegen of markeren van gegevens aan (onderdelen van) besluiten en regelingen. Een markering heet een annotatie. Zie voor meer uitleg bijlage XV Annoteren.

    [3] Strikt genomen wordt van werkingsgebied gesproken bij de verbeelding van de juridische regels op de kaart en van locatie bij juridische regels voor één activiteit. Werkingsgebieden kunnen meerdere activiteiten omvatten, wanneer bij de ‘prik op de kaart’ wordt gefilterd op bijvoorbeeld ‘activiteiten met betrekking tot waterkeringen’. 

    [4] In DSO-jargon wordt de activiteitengroep gebruikt om de juridische regels door middel van een ‘prik op de kaart’ te verbeelden.

    [5] 
    https://wegwijzerstoptpod.nl/, geraadpleegd op 21 oktober 2019.

    [6] Zie ook paragraaf 2.8 en 2.14, 4.3.1 en 4.3.2 van deze handreiking.

    [7]
    https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/digitaalstelsel/voorbereiden/omgevingsdocumenten/omgevingsdocumenten/, geraadpleegd op 15 augustus 2019. 

    [8]
    https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/digitaal-stelsel/voorbereiden/omgevingsdocumenten/omgevingsdocumenten/, geraadpleegd op 15 augustus 2019.

    [9]
    https://wegwijzerstoptpod.nl/waterschapsverordening/regels-waterschapsverordening-werkingsgebied-en-locatie, geraadpleegd op 22 oktober 2019.

    [10]
    https://www.geonovum.nl/geo-standaarden/omgevingswet/STOPTPOD, geraadpleegd op 21 oktober 2019.

    [11] Schrijfwijzer Digitaal Stelsel Omgevingswet (2019).