Snel naar:

4.2.1 Keuze in ambitie

4.2.2 Keuze vanwege lokale verschillen

4.2.3 Keuzes in fasering implementatie

Elk waterschap kent lokale verschillen en hanteert een andere fasering met betrekking tot implementatie van de Omgevingswet. Invulling geven aan het stappenplan om tot doelgerichte digitale regelgeving te komen en hoe uitgebreid ieder stap wordt ingevuld, zal daarom variëren per waterschap. In de onderstaande paragrafen wordt toegelicht tot welke keuzes en mogelijkheden dit in de praktijk leidt. Het is aan elk waterschap om aan onderstaande paragrafen invulling te geven en dit binnen de organisatie op verschillende niveaus goed af te stemmen.

4.2.1 Keuze in ambitie

Twee verschillende varianten worden in de handreiking uitgebreid beschreven om tot doelgerichte digitale regelgeving te komen. De derde variant wordt alleen benoemd in deze paragraaf. Het is een mogelijkheid, maar wordt in deze handreiking niet verder uitgewerkt, omdat deze variant niet tot doelgerichte regelgeving leidt. Het is tevens mogelijk om varianten gelijktijdig te starten of naast elkaar te doorlopen. Hiermee worden pragmatische overwegingen gecombineerd met ontwikkelingen om te komen tot doelgerichte regelgeving. In figuur 1 worden de varianten met betrekking tot de keuzes in ambitie gevisualiseerd.

Figuur 1 hoofdstuk 4

Figuur.1.H4. Varianten doelgerichte digitale regelgeving, afhankelijk van ambitie.

Variant 1: Nieuwe regels doelgericht opstellen

De Omgevingswet biedt kans om regelgeving vanuit een nieuwe invalshoek vorm te geven, vanuit een meer doelgericht perspectief en een digitale basis. Deze variant heeft daarin de grootste ambitie. Startpunt is het bovenliggende beleid, welke in samenspraak met de omgeving en partners is opgesteld. Vanuit het beleid wordt een doelenboom opgesteld, welke vervolgens met betrekking tot de waterschapsverordening doorwerkt in de regelgeving (figuur 2). Effecten bepalen de invloed van kansen en risico’s op de beschreven doelen in de doelenboom. Een belangrijk uitgangspunt bij deze variant zijn de elementaire activiteiten (zie paragraaf 4.3.4) die van invloed zijn op de omgang met effecten. Door de effectbeoordeling te structureren in beslissingstabellen kunnen de verschillende mogelijkheden van regulering consistent en overzichtelijk worden gemaakt. De geschetste effectbeoordeling vormt een belangrijk aspect bij het doelgericht maken van de juridische regels en bij een adequate omzetting van de herziene regels naar toepasbare regels met behulp van de ondersteunende tooling. De activiteitgerichte juridische regels krijgen samen met algemene juridische regels een plek binnen de waterschapsverordening (zie bijlage IV en V). Mits gewerkt wordt vanuit tooling die dit ondersteunt, wordt het ontsluiten naar het Digitaal Stelsel Omgevingswet (hierna: DSO) een integraal onderdeel van het aanleveren van zowel nieuwe juridische als toepasbare regels.

Hieronder wordt beschreven hoe tot doelgerichte digitale regelgeving te komen. De beschreven werkwijze geeft inzicht waar inconsistenties zitten, welke regels overbodig zijn of verbeterd kunnen worden en waar eventueel nieuwe regels effectief kunnen bijdragen aan het behalen van de doelstellingen van waterbeheer.Deze variant begint vanuit doelen alvorens tot regelgeving te komen en is volledig in lijn met de principes van doelgerichte digitale regelgeving (zie paragraaf 3.2 en 3.5).

Figuur.2.H4. Variant 1, nieuwe regels doelgericht opstellen, ingrediënten voor de waterschapsverordening.

 

Voordelen Nadelen
Benut van het momentum, gebruik Omgevingswet om het echt anders te doen, in de geest van de wet 

Kost veel tijd en creativiteit 

Goede kans interne integrale samenwerking  Vrij moeilijk en abstract, lastig om concreet te maken en houden
Holistisch, is een integrale aanpak met watervisie en waterbeheerprogramma, in samenhang met volledige beleidshuis  Lastig wanneer bovenliggend beleid en sturingsfilosofie nog geen input bieden

Elementaire activiteiten maakt dat je waarschijnlijk minder regels nodig hebt 

Heldere aansluiting met doelen, minder discussie 

Beproefde regels uit het verleden worden minimaal ingezet, mogelijk wordt bestaande kennis hierdoor gemist

Ideaalbeeld om volledige structuur opnieuw in te richten, beginnend bij de bron Versnippering c.q. veel takken aan de doelenboom op hoger niveau
Expliciete motivatie van regels, herkomst goed uitlegbaar herkomst Wisselwerking tussen de verschillende kerninstrumenten lastig expliciet te maken
Biedt een volledig inzicht in werking beleid en de rol van de waterschapsverordening  

Tabel.1.H4. Voor- en nadelen van variant 1.


Variant 2: Bestaande regels doelgericht maken

De Omgevingswet biedt de kans om bestaande regels stapsgewijs te verbeteren. Uitgangspunt hierbij is dat de huidige regelgeving al de doelen van het waterschap borgen, waarbij in veel gevallen de doelen impliciet zijn benoemd en verbonden. De ambitie zit in het expliciet doelgericht maken en stroomlijnen en verbeteren van bestaande regelgeving (figuur 3). Het geeft inzicht waar inconsistenties zitten, welke regels overbodig zijn en waar juist regels gewenst zijn.Vanuit de huidige regelgeving wordt dus een koppeling gemaakt naar de doelenboom. Daarbij wordt dit voor de consistentie en het overzicht verwerkt in beslissingstabellen. Dit zorgt tevens voor de gewenste digitale structuur. Het expliciet verbinden van regels voor activiteiten aan doelen en herstructureren in beslissingstabellen (met idealiter de slag van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’) geeft inzicht in de doelmatigheid van de huidige juridische regels en zorgt tot flinke aanpassingen. Afhankelijk van het vertrekpunt kan dit themagewijs, objectgericht of activiteitgericht opgepakt worden. Vervolgens kunnen toepasbare regels worden opgesteld volgens de structuur van de beslissingstabellen. 

De activiteitgerichte juridische regels krijgen samen met algemene juridische bepalingen een plek binnen de waterschapsverordening (zie bijlage IV en V). Mits gewerkt wordt vanuit tooling die dit ondersteunt wordt het ontsluiten naar het DSO een integraal onderdeel van het aanleveren van de juridische en toepasbare regels.

Toepassing van deze variant is herkenbaar, geeft houvast en biedt de mogelijkheid om stapsgewijs verbeteringen door te voeren. Deze variant is ook in lijn met de principes van doelgerichte digitale regelgeving (zie paragraaf 3.2 en 3.5).

Figuur.3.H4. Variant 2, bestaande regels doelgericht verbeteren, ingrediënten voor de waterschapsverordening.

 

Voordelen Nadelen
Het wiel wordt niet opnieuw uitgevonden, gebruik van huidige regels In mindere mate gestimuleerd om nieuwe ‘goede’ regels te maken
Behapbaar voor 2021, is concreet en behoud van overzicht, tijdswinst Mogelijk niet alle ‘foute’ regels worden gevonden en verbeterd
DSO opgave en inhoudelijke slag in balans  Geen helikoptervisie over welke instrumenten wanneer in te zetten
Kennis over regels/ervaring uit het verleden wordt benut, huidige regels goed uitkammen Houdt het oude denken mogelijk in stand (reguleren i.p.v. faciliteren) 

Doelgerichtheid toevoegen van regels wordt benut en biedt optimalisatie

Dit is de kans om regels echt goed te herzien.
Het doorgaan met huidige regels is wel "opschonen", maar niet vernieuwen.
Goed inzicht in welke regels wel en welke regels niet wenselijk zijn, analysemiddel Niet compleet, bepaalde inhoudelijke thema’s missen mogelijk (bijv. waterkwaliteit en duurzaamheid)
Dwingt tot nadenken over huidige beleid, optimaliseren van huidige regelgeving  Kansen om interbestuurlijk te werken aan vragenbomen onbenut 
Herkenbaar voor medewerkers, transitie is relatief overzichtelijk Sturingsfilosofie en overige instrumenten zijn lastig te integreren met ‘oude’ regelgeving

Tabel.2.H4. Voor- en nadelen van variant 2.

 

Variant 3: Bestaande regels digitaliseren

Om te voldoen aan de Omgevingswet kan voldaan worden met het ontsluiten van ‘bestaande’ regelgeving in het DSO. Wel dienen enkele nieuwe regelingen in de regelgeving verwerkt te worden. Deze variant gaat uit van een minimale ambitie en wat minimaal noodzakelijk is om per 1 januari 2021 te kunnen voldoen aan de Omgevingswet. In de praktijk komt het erop neer dat de huidige regelgeving via een daarvoor geschikte tooling in beslissingstabellen wordt omgezet en daarmee digitaal beschikbaar komt in het DSO (figuur 4). Bovendien is voor de opname van toepasbare regels in het DSO vereist dat met de uniform ontwikkelde begrippenlijst wordt gewerkt. Het kan zijn dat de begrippen in de bestaande regels moeten worden aangepast aan die lijst. Verder worden minimale inhoudelijke wijzigingen doorgevoerd. Koppelingen naar doelen in de regelgeving worden niet gelegd. 

Aangezien dit geen transitie omhelst, geen duidelijke koppelingen met doelen kent en de verbeterdoelen van de Omgevingswet minimaal benut, is deze variant niet in lijn met de principes van doelgerichte digitale regelgeving. Aan deze variant besteedt deze handreiking relatief weinig aandacht. Het behoort wel tot de mogelijkheden, bijvoorbeeld als parallel spoor.

Figuur.4.H4. Variant 3, bestaande regels digitaal beschikbaar stellen, ingrediënten voor de waterschapsverordening.

Voordelen Nadelen
Snel klaar, alleen wat moet, voldoen aan minimale voorwaarden Omgevingswet

Niet volledig in de geest van de Omgevingswet 

Ruimte creëren in planning en capaciteit, terugvaloptie Optimaliseringsslag van regelgeving wordt gemist 
Weinig risico, huidige regels 

Geen inzicht in doelen van regels, de waarom.

Minimaal inzicht in mogelijk niet relevante regels
Herkenbaar startpunt van transitie Logica niet het vertrekpunt, waardoor mogelijk inhoudelijke tegenstrijdigheden en inconsistenties 
Weinig weerstand in organisatie  Dubbele tijdsbesteding 
Leertraject, 1eanalyse is nuttig, creëert urgentie  Niet in eigen beheer
  Mutaties worden complex 
  Effecten op regelgeving onhelder, geen leerproces

Tabel.3.H4. Voor- en nadelen van variant 3.

4.2.2 Keuzes vanwege lokale verschillen

Verschillen in bestuurssamenstelling, lokale gebiedskenmerken en organisatiecultuur, maken dat elk waterschap verschillend is. Elk waterschap heeft dezelfde taak, echter in de specifieke taakuitoefening treden er verschillen op.

Lokale verschillen kunnen leiden tot andere inhoudelijke uitwerkingen. Bijvoorbeeld bij:

  • Doelen, sommige waterschappen hebben als taak wegbeheer.
  • Sturing, vanwege de bestuurlijke keuzes en samenstelling.
  • Werkingsgebieden en regels, hoge gronden tegenover polders.
  • Activiteiten, vanwege de regulering van emissies door glastuinbouw.
  • Toepasbare regels, vanwege het al dan niet volledig doorvoeren van B1 taalniveau.
  • DSO aansluiting, vanwege de gekozen ondersteunende tooling.

Onderdelen in deze handreiking zijn generiek en kunnen waar gewenst aangepast of aangevuld worden, zodat het toepasbaar wordt op de eigen situatie.

4.2.3 Keuzes in fasering implementatie

Het implementeren van doelgerichte digitale regelgeving neemt tijd in beslag. Naast bestuurlijke keuzes, ambitie (zie paragraaf 4.2.1) en lokale variatie (zie paragraaf 4.2.2) is het afhankelijk van fasering. Dit is onder andere onder hevig aan capaciteit, planning en voortgang. Om te komen tot een volledig doelgerichte en digitale waterschapsverordening neemt meerdere jaren in beslag, fasering daarin is cruciaal. Doorontwikkeling over de jaren heen is hierbij benodigd. 

Per 1 januari 2021 dienen de bestaande regels beschikbaar te zijn in het DSO. Per 1 januari 2023 dient sprake te zijn van de waterschapsverordening nieuwe stijl. Elk waterschap dient daar zijn planning op af te stemmen.De overgangsprocedure t/m 2023 biedt de ruimte om te voldoen aan alle inhoudelijke criteria die wenselijk en vereist zijn. Daarmee kan in praktijk de ‘waterschapsverordening’ van 01-01-2021 een relatief beperkt document zijn, waarbij de waterschapsverordening van 01-01-2023 rijk en compleet is.De handreiking en voorbeeld-verordening beogen daar behulpzaam bij te zijn. Het actueel houden van de regelgeving (regels, werkingsgebieden, DSO) zal meer capaciteit van de organisatie vragen dan in het verleden het geval was. Er zal sprake zijn van permanente ‘doorontwikkeling’.  

Figuur 5 biedt inzicht in het tijdspad van de Omgevingswet en het DSO, waarin de varianten uit paragraaf 4.2.1 verweven zijn. Invulling hiervan kentgeen goed of fout, maar toont mogelijkheden en tijdspaden.De pijlen geven een indicatie welke kant het intern ontwikkelen op kan gaan en welke parallelle paden mogelijk zijn, hierbij is het mogelijk om op termijn over te stappen tussen varianten. Hierbij is variant 1 progressief, variant 2 een pragmatische doorontwikkeling en variant 3 vanuit doelgerichte digitale regelgeving bezien onwenselijk op de lange termijn. Het is goed mogelijk om verschillende varianten tegelijk op te pakken. Waarbij op de korte termijn zowel op pragmatische wijze wordt voldaan aan de wettelijke basis, als op de lange termijn aan een ideale situatie voor de bedrijfsvoering qua kwaliteit, herleidbaarheid, volledigheid, consistentie en beheer. 

Bijvoorbeeld: op 01-01-2021 bestaande en nieuwe regels verbinden aan doelen, digitaal gestructureerd in beslissingstabellen en tooling, met minimale inhoudelijke wijzigingen. Deze regels worden aangeboden aan het DSO als voorlopige waterschapsverordening. Parallel vindt inhoudelijke doorontwikkeling plaats, waardoor op 01-01-2023 (na de overgangsregeling) een nieuwe versie met aanzienlijke inhoudelijke wijzigingen aan het DSO wordt aangeboden. Deze regelgeving is volledig gebaseerd op doelen en op basis van de principes in de digitale structuur. Meerdere voorbeelden zijn mogelijk.

Figuur 5 hoofdstuk 4

Figuur.5.H4. Varianten in mogelijkheden van fasering.