Snel naar:

2.6.1 Algemeen

2.6.2 De bruidsschat als overgangsrecht

2.6.3 Inhoud bruidsschat

2.6.4 Bruidsschat en integraal lozingsbegrip

2.6.5 Aanpassing van de bruidsschatregels

2.6.6 Wisselwerking waterschap en gemeenten

2.6.1 Algemeen

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet ontstaat er van rechtswege een waterschapsverordening. Deze waterschapsverordening bevat de keur en algemene regels (met uitzondering van de onderhoudsbepalingen), de eventueel aanwezige wegenverordening, vaarwegverordening en aansluitverordening en de zoneringen (beperkingengebieden) die nu in de legger staan. Deze waterschapsverordening voldoet nog niet aan de eisen van het nieuwe stelsel. Waterschappen krijgen twee jaar de tijd om hun waterschapsverordening volledig te laten voldoen aan de eisen van de Omgevingswet en het Besluit kwaliteit leefomgeving. Deze termijn biedt waterschappen ook de tijd om eventuele instructieregels van provincies aan de waterschappen uit de provinciale omgevingsverordening te verwerken. Ook moet het nieuwe beleid uit de waterbeheerprogramma’s, die eind 2021 worden vastgesteld, worden vertaald in regels die in de waterschapsverordening landen. Deze programma’s bevatten onder andere maatregelen voor het verbeteren van de oppervlaktewaterkwaliteit. In het nieuwe stelsel komen in de waterschapsverordening ook bepalingen ter bescherming van de oppervlaktewaterkwaliteit te staan.

De keur, algemene regels, zoneringen en eventuele andere verordeningen van het waterschap vormen samen het tijdelijke deel van de waterschapsverordening. Het is de bedoeling dat het waterschap het tijdelijke deel binnen twee jaar intrekt[1] en vervangt door regels in het nieuwe deel van de waterschapsverordening.

2.6.2 De bruidsschat als overgangsrecht

In lijn met het subsidiariteitsbeginsel van artikel 2.3 Omgevingswet, heeft het Rijk, bij het maken van de Algemene maatregelen van bestuur onder de Omgevingswet, bekeken welke regels nog op rijksniveau gesteld moeten worden. Er zijn verschillende bestaande regels die in het nieuwe stelsel niet terugkeren. Om te zorgen dat er geen gat valt, voorziet het Rijk in overgangsrecht voor deze vervallen regels. Dit overgangsrecht voor voormalige rijksregels wordt de bruidsschat genoemd. 

Figuur 4 hoofdstuk 2

Figuur 4.H2. De bruidsschat.

De bruidsschat voor de waterschappen wordt bij inwerkingtreding van het nieuwe stelsel aan iedere waterschapsverordening die van rechtswege ontstaat, toegevoegd. De Invoeringswet Omgevingswet maakt het mogelijk om de bruidsschat voor de waterschappen in het tijdelijke deel van de waterschapsverordening te plaatsen, of in het nieuwe deel. Het tijdelijke deel komt op enig moment te vervallen (namelijk op het tijdstip dat op grond van artikel 22.15 van de Omgevingswet bij koninklijk besluit wordt bepaald), het nieuwe deel niet. In overleg met de Unie van Waterschappen heeft het Rijk de bruidsschat in het nieuwe deel geplaatst. Dit betekent dat de bruidsschatregels geen einddatum hebben; ze blijven gelden zo lang het waterschap ze niet aanpast.

Ook gemeenten krijgen een bruidsschat in ieder omgevingsplan dat van rechtswege ontstaat. Voor provincies is er geen bruidsschat; de provincies hebben beloofd dat zij hun omgevingsverordening op 1 januari 2021 klaar hebben inclusief de opvolging van de voormalige rijksregels, zodat er geen overgangsrecht nodig is.

2.6.3 Inhoud bruidsschat

De bruidsschat voor waterschappen bestaat voor een groot deel uit lozingsregels die nu nog op rijksniveau zijn gesteld in het Activiteitenbesluit, de Activiteitenregeling, het Besluit en de Regeling lozen buiten inrichtingen en het Besluit en de Regeling lozing afvalwater huishoudens. Verder staat in de bruidsschat voor waterschappen nog de meldingsplicht voor vergunningvrije grondwateronttrekkingen, de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen voor wateractiviteiten en de indieningsvereisten voor deze omgevingsvergunningen (voor lozingsactiviteiten, beperkingengebiedactiviteiten en wateronttrekkingsactiviteiten). Je kunt de volledige bruidsschat vinden in het Invoeringsbesluit Omgevingswet.[2]

Bij het opstellen van de lozingsregels in de bruidsschat heeft het Rijk (in overleg met de Unie van Waterschappen) er voor gekozen om aan te sluiten bij de beleidskeuzen en opbouw van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal). De artikelen in paragraaf 2.1 Algemeen van de bruidsschat bevatten, net als hoofdstuk 2 van het Bal, een toepassingsbereik, een normadressaat, een specifieke zorgplicht, de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften, algemene indieningsvereisten voor het verstrekken van gegevens en bescheiden en een informatieplicht bij ongewone voorvallen. De specifieke zorgplicht voor lozingsactiviteiten in de bruidsschat is identiek aan de specifieke zorgplicht van hoofdstuk 2 van het Bal. Dit zorgt er voor dat de waterschappen na inwerkingtreding met één specifieke zorgplicht kunnen werken. Net als in het Bal, is de mogelijkheid voor het stellen van maatwerkvoorschriften in principe altijd aanwezig. De grenzen aan maatwerkvoorschriften van het huidige Activiteitenbesluit en Besluit lozen buiten inrichtingen keren dus niet terug. De bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften wordt wel begrensd door de oogmerken (artikel 2.1.2 van de bruidsschat) en natuurlijk via het motiveringsbeginsel. Bij aanpassing van de bruidsschat kan het waterschap nagaan of verdere begrenzing van de maatwerkbevoegdheid nodig is.

De inhoudelijke lozingsregels in de bruidsschat kunnen worden ingedeeld in een aantal categorieën (zie onderstaande tabel). De paragrafen verwijzen naar de paragraafnummers van de bruidsschat, zoals opgenomen in artikel 7.4 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Tabel 3.H2

Categorie

Toelichting

Veel voorkomende lozingen

De paragrafen 2.2 t/m 2.9, 2.12, 2.15 en 2.17 bevatten regels over lozingsactiviteiten die relatief veel voorkomen, zoals lozen van grondwater, regenwater, huishoudelijk afvalwater, koelwater, etc. Deze paragrafen gelden meestal zowel voor activiteiten die onder het Bal vallen (dan zijn het maatwerkregels) als voor activiteiten die niet onder het Bal vallen, zoals huishoudens en kleinschalige bedrijven. De regels in deze paragrafen zijn vaak gebaseerd op de beste beschikbare technieken.

Maatwerkregels op het Bal

Paragraaf 2.13 (agrarische activiteiten) en 2.14 (beton) bevatten maatwerkregels op het Bal. In het Bal is voor deze activiteiten een dwingende lozingsroute voorgeschreven, terwijl in het huidige Activiteitenbesluit verschillende lozingsroutes zijn toegestaan. Om te zorgen dat bestaande lozingen niet opeens illegaal zijn, zijn de alternatieve lozingsroutes in de bruidsschat opgenomen.

Vangnetvergunning

Paragraaf 2.20 bevat een vergunningplicht voor alle lozingen die niet onder de algemene regels van de paragrafen 2.2 t/m 2.19 vallen en die ook niet afkomstig zijn van bedrijven die onder het Bal vallen. Deze paragraaf is een omzetting van artikel 6.2 Waterwet, dat alle lozingen vergunningplichtig maakt tenzij er vrijstelling is verleend.

Toegestane lozingen zonder voorschriften

Om te zorgen dat lozingen die in het huidige recht vrijgesteld zijn van de vergunningplicht ook in het nieuwe stelsel vergunningvrij zijn, zijn in de paragrafen 2.10, 2.11, 2.16, 2.18 en 2.19 lozingen toegestaan zonder verdere voorschriften. Bij deze lozingen hoeft alleen aan de specifieke zorgplicht te worden voldaan. Het gaat onder andere om lozingen bij het spuien van drinkwaterleidingen, recreatieve visvijvers en bepaalde lozingen vanaf schepen.

De Waterwet gaat uit van een vergunningplicht voor lozingen, tenzij vrijstelling is verleend. De Omgevingswet bepaalt dat alleen specifiek aangewezen lozingen vergunningplichtig zijn. Dit wordt ook wel “de omkering” genoemd. Die omkering wordt in de bruidsschat dus weer teruggedraaid, omdat de bruidsschat een gelijkwaardige omzetting is van het huidige recht. De vangnetvergunningplicht voor lozingen van de bruidsschat past dus niet goed bij de uitgangspunten van het nieuwe stelsel. Als het waterschap er voor kiest om aan te sluiten bij de systematiek van de Omgevingswet, kunnen zowel de vangnetvergunningplicht als de paragrafen die alleen maar in de bruidsschat zijn opgenomen om te zorgen dat de betreffende lozingen niet onder de vergunningplicht vallen (dus de laatste twee rijen van bovenstaande tabel) worden geschrapt. Dan geldt automatisch de specifieke zorgplicht voor de betreffende lozingen.

2.6.4 Bruidsschat en integraal lozingsbegrip

In de Omgevingswet omvat het begrip lozingsactiviteit zowel het brengen van stoffen en warmte als het brengen van water in een oppervlaktewaterlichaam. Anders dan in het huidige stelsel, omvat dit begrip zowel de waterkwaliteit als de waterkwantiteit. In het huidige recht heeft het Rijk de regels gesteld over waterkwaliteit, en stelt het waterschap de regels over waterkwantiteit in de keur.

De bruidsschatregels over lozingen gaan alleen over waterkwaliteit. De regels over de waterkwantiteit van lozingen maken bij inwerkingtreding van het nieuwe stelsel ook onderdeel uit van de waterschapsverordening die van rechtswege ontstaat, maar zijn afkomstig van de keur en algemene regels van het waterschap. Deze staan dus in het tijdelijke deel van de waterschapsverordening (het deel dat vervalt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, zie artikel 22.15 van de Omgevingswet).

Gelet op het integrale lozingsbegrip, ligt het voor de hand om de regels over waterkwaliteit en waterkwantiteit te integreren. Dan pas zijn de regels over lozingen echt integraal. Dit betekent dat de bruidsschatregels over lozingen en de regels afkomstig uit de keur en algemene regels bij elkaar moeten worden gebracht in het nieuwe deel van de waterschapsverordening. 

2.6.5 Aanpassing van de bruidsschatregels

Na inwerkingtreding van de Omgevingswet kan het waterschap de bruidsschatregels aanpassen, schrappen, maar ook in dezelfde vorm behouden. Ieder waterschap kan daarin zijn eigen keuze maken. Aanpassing of schrappen van de bruidsschatregels gebeurt door wijziging van de waterschapsverordening die van rechtswege is ontstaan. Op deze wijziging is dus de normale procedure voor wijziging van de waterschapsverordening van toepassing (zie paragraaf 2.12). De bruidsschat bevat ook artikelsgewijze toelichting op de betreffende artikelen. Die artikelsgewijze toelichting kan bij een wijziging van de waterschapsverordening ook worden aangepast.

De wijze waarop het waterschap wil omgaan met de bruidsschatregels, vergt een politieke keuze. Het is daarom aan te raden een beslisnotitie voor te leggen aan het bestuur, met verschillende keuzes voor omgang met die regels. Kiest het bestuur voor vertrouwen in initiatiefnemers en meer ruimte voor eigen invulling van activiteiten? Dan ligt het voor de hand om een deel van de regels van de bruidsschat te schrappen en de specifieke zorgplicht als basis te nemen. Of kiest het bestuur juist voor duidelijke regels die voor veel initiatiefnemers vertrouwd zullen zijn? Dan kan de bruidsschat geheel of grotendeels behouden blijven. 

De bruidsschat hoeft niet in één keer voor het gehele gebied te worden aangepast. Het is mogelijk om delen van de bruidsschat aan te passen, en om de aanpassingen gebiedsgericht door te voeren (door specifieke werkingsgebieden te gebruiken). Ook dat is een politieke keuze. Die keuze zal ook afhangen van de keuzes die de gemeenten in het beheergebied van het waterschap maken over de omgang met hun bruidsschat.

2.6.6 Wisselwerking waterschap en gemeenten

De bruidsschatregels voor de waterschappen komen bij inwerkingtreding van de Omgevingswet automatisch in de waterschapsverordening terecht. Ditzelfde geldt voor de bruidsschatregels voor het omgevingsplan. Dat betekent dat de voormalige rijksregels voor lozen op oppervlaktewater en de voormalige rijksregels voor lozen op of in de bodem of de riolering, die nu nog bij elkaar staan in onder andere het Activiteitenbesluit, van elkaar worden losgetrokken. Immers, het waterschap is bevoegd gezag voor lozingen op het oppervlaktewater en de gemeente voor lozingen op of in de bodem en de riolering. In de praktijk betekent dit dat er een belangrijke wisselwerking zal ontstaan tussen de aanpassing van de lozingsregels van de bruidsschat in de waterschapsverordening en de aanpassing van de corresponderende lozingsregels in het omgevingsplan. Deze regelgeving moet goed op elkaar blijven aansluiten. Om dat te bewerkstelligen is samenwerking en afstemming in een vroegtijdig stadium noodzakelijk. 

Deze afstemming kan niet beperkt blijven tot de periode waarbinnen het waterschap de waterschapsverordening moet vervolmaken (tot 2024). Een continue samenwerking en afstemming is nodig omdat het wijzigen van de regelgeving wederzijdse invloed heeft. Als de gemeente met de lozingsregels van de bruidsschat voor het omgevingsplan aan de slag gaat, zal zij het waterschap daarbij moeten betrekken. Wijzigt een lozingsregel in het omgevingsplan van de gemeente, dan kan dit voor het waterschap aanleiding zijn om ook de lozingsregels in de waterschapsverordening aan te passen. Het valt dan ook te verwachten dat de lozingsregels in de waterschapsverordening gebiedsgericht zullen gaan verschillen. De gemeenten binnen het beheergebied van het waterschap zullen immers verschillende keuzes maken over de omgang met de bruidsschatregels over lozingen in hun omgevingsplan.

Het waterschap kan, als specialist voor waterkwaliteitsbeheer, een actieve rol pakken in de gezamenlijke aanpak van de bruidsschat voor lozingen. De samenwerkingsverbanden voor het bestuursakkoord water uit 2011, waarin een waterschap met verschillende gemeenten samenwerkt rond de afvalwaterketen, kunnen hierbij goed worden ingezet.

 


Voetnoten

[1] Kamerstukken II 2017/2018, 34 986, nr. 3, p. 112.

[2] Zie de Voorhangversie Invoeringsbesluit Omgevingswet (mei 2019), deel 5, afdeling 7.2, vanaf pagina 117; Te vinden op https://www.omgevingswetportaal.nl/documenten/publicaties/2019/05/29/geconsolideerde-versies-invoeringsbesluit-mei-2019, geraadpleegd op 21 oktober 2019.