De verordende bevoegdheid van het waterschap vindt haar grondslag in twee sporen. In het ene geval wordt het waterschap door de wet opgedragen om een bepaalde verordening te maken en in het andere geval kan het waterschap zelf beslissen om voor een bepaald onderwerp een verordening op te stellen. Onder de Omgevingswet blijft dit onderscheid bestaan. 

Het vaststellen van de waterschapsverordening is een door de wet opgedragen verplichting. Immers, de Omgevingswet bepaalt dat waterschappen één waterschapsverordening vaststellen die de regels over de fysieke leefomgeving bevat. Daarnaast kan het waterschap zelf andere verordeningen opstellen, bijvoorbeeld een subsidieverordening. Het waterschap kan zelf beslissen of hij een dergelijke verordening nodig vindt. Er is geen wetgeving op rijksniveau die hiertoe verplicht. Deze verordende bevoegdheid van het waterschap is gebaseerd op artikel 78 lid 1 Waterschapswet. Daar staat dat het algemeen bestuur de verordening maakt die het nodig acht voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen.

Overigens speelt het bovengenoemde onderscheid in het omgevingsrecht niet altijd een grote rol. Dit komt omdat bepaalde taken en bevoegdheden die in de waterschapsverordening worden vormgegeven, zich kenmerken door een grote mate van beleidsvrijheid. Het maakt dan niet zo veel uit of de verordening wel of niet is gebaseerd op een wettelijke verplichting. In het hiernavolgende komt de taakstelling van het waterschap aan de orde en wordt in dat kader specifiek ingegaan op het wegenbeheer en het vaarwegenbeheer.

Taakstelling
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Waterschapswet stellen provinciale staten een waterschapsreglement vast. In dit reglement (een provinciale verordening) draagt de provincie taken op aan de waterschappen, te weten het regionale watersysteembeheer en de zorg voor de zuivering van stedelijk afvalwater. De taakstelling in het waterschapsreglement kan worden gezien als een nadere specificering van de taken die in de Waterschapswet en in de Waterwet zijn opgenomen.[1] Bij interprovinciale waterschappen is het waterschapsreglement een gemeenschappelijk besluit van verschillende provincies. 

Het waterschapsreglement regelt ook de instelling van het waterschap, dit betreft een afzonderlijk besluit van de provincie. Het bestaansrecht en de inrichting van het waterschap zijn dus gebaseerd op het waterschapsreglement. Dit blijft hetzelfde onder de Omgevingswet.

Wegenbeheer
Op grond van artikel 2.5 van de Omgevingswet stelt het algemeen bestuur van het waterschap één waterschapsverordening vast waarin alle regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Regels over wegen die in beheer zijn bij een waterschap behoren ook tot de fysieke leefomgeving. In Nederland zijn er 6 waterschappen die wegen in beheer hebben: waterschap Scheldestromen, hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard, hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, waterschap Rivierenland, waterschap De Dommel en waterschap Hollandse Delta. Op dit moment hebben zij het wegenbeheer geregeld in de algemene keur, een specifieke wegenkeur dan wel in een aparte wegenverordening. Onder de Omgevingswet moeten alle bepalingen met betrekking tot wegen die in beheer zijn bij het waterschap worden opgenomen in de waterschapsverordening.

Overigens is een aantal waterschappen bezig om het wegenbeheer over te dragen aan gemeenten.[2] Dit is niet onlogisch aangezien gemeenten veel wegen buiten de bebouwde kom in beheer hebben.

Verder is nog van belang op te merken dat wegen een bron zijn van geluid. Via de Aanvullingswet en het Aanvullingsbesluit geluid worden geluidsregels toegevoegd aan de Omgevingswet en het Besluit kwaliteit leefomgeving. Voor wat betreft waterschapswegen zal in het nieuwe stelsel ook gebruik worden gemaakt van de systematiek van de geluidproductieplafonds. Een geluidproductieplafond geeft de toegestane geluidproductie weer vanwege een weg of spoorweg. Geluidproductieplafonds gelden op bepaalde referentiepunten langs wegen en spoorwegen.

Vaarwegenbeheer
Voor wat betreft vaarwegen heeft een aantal provincies naast het waterschapsreglement een specifieke verordening gemaakt voor het beheer van regionale vaarwegen. In die verordeningen hebben zij dan het vaarwegbeheer verdeeld tussen de provincie, de gemeente en het waterschap. De grondslag voor deze aparte verordening wordt gevonden in artikel 3.2, eerste lid, Waterwet. Het gaat hier bijvoorbeeld om de provinciale waterverordening of de provinciale vaarwegenverordening. 

Onder de Omgevingswet gaan de provinciale waterverordeningen en de provinciale vaarwegenverordening op in de omgevingsverordening. Het waterschapsreglement blijft echter als zodanig bestaan want deze is gebaseerd op de Waterschapswet en die gaat niet over naar de Omgevingswet. In artikel 2.18, tweede lid, van de Omgevingswet is daarom een bepaling opgenomen die het mogelijk maakt om af te wijken van de hoofdregel dat het beheer van vaarwegen via het waterschapsreglement aan waterschappen wordt toegedeeld. Op basis van dit artikel kan het vaarwegenbeheer ook via de omgevingsverordening aan de waterschappen worden toegekend. Daarnaast wordt ook de toedeling van het regionale waterbeheer aan andere openbare lichamen in dit artikel mogelijk gemaakt (zoals de toedeling van het beheer van een haven aan de gemeente).

Regels over vaarwegen zijn bij de waterschappen vaak mede gebaseerd op de Scheepvaartverkeerswet; deze regels zijn dan nautisch van aard. De Scheepvaartverkeerswet gaat niet over naar de Omgevingswet. Nautisch betekent in dit kader het zorgen voor een goed verloop van het scheepvaartverkeer, het waarborgen van de veiligheid van het scheepvaartverkeer en het voorkomen van risico’s en schade door het scheepvaartverkeer. Een waterschap is hiertoe alleen bevoegd als hij door provinciale staten is aangewezen als nautisch beheerder in een afzonderlijk besluit. De regels in vaarwegverordeningen van waterschappen zijn echter niet alleen nautisch van aard. Vaak zijn regels die eigenlijk over het vaarwegbeheer gaan, verweven met de regels voor nautisch beheer. Juridisch gezien vinden regels die het vaarwegbeheer betreffen op dit moment hun grondslag in de Waterwet. Deze regels gaan over het in stand houden van de vaarweg voor de scheepvaart door te baggeren, door het zorgen voor een goede doorstroming en door het onderhouden van oevers en kunstwerken. Regels over de fysieke leefomgeving dus, die in de waterschapsverordening moeten landen.

Gelet op het bovenstaande, is het van belang om de vaarwegverordening nauwkeurig te analyseren en de regels die specifiek over het vaarwegbeheer gaan over te hevelen naar de waterschapsverordening. De regels die alleen nautisch van aard zijn, blijven achter in de vaarwegverordening van het waterschap. Het onderscheid tussen de verschillende regels zal niet altijd evident zijn. Het is denkbaar dat er sprake is van een sterke verwevenheid tussen de regels of een samenloop van beide. Het is raadzaam om dit projectmatig op te pakken in samenwerking met specifieke vakinhoudelijke medewerkers, en daarbij ook te kijken naar de beoordelingsregels en niet alleen naar de doelstellingen van de Scheepvaartverkeerswet.

 


Voetnoten

[1] W. van der Woude, Commentaar op artikel 133 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2019 (www.nederlandrechtsstaat.nl).

[2] https://www.schielandendekrimpenerwaard.nl/actueel/nieuws/resultaten-onderzoek-overdracht-wegenbeheer-bekend, geraadpleegd op 21 oktober 2019.