Snel naar:

1.4.1 Brede verkenning sturingsstijen

1.4.2 Aanvulling op de brede verkenning werkgroep

 

De zorg voor de fysieke leefomgeving vanuit de overheid is op twee manieren georganiseerd. 

Enerzijds is daar de algemene zorg die bij alle algemene overheden ligt. Vanuit de Omgevingswet ligt dit primair bij de gemeente. Anderzijds is er de specifieke zorg voor de fysieke leefomgeving. Deze zorg ziet op specifieke onderdelen (zoals de infrastructuur, watersystemen, natuur en duurzame veiligstelling van de openbare drinkwatervoorziening) waarbij, gelet op het meestal grensoverschrijdende karakter, meerdere gemeenten en soms meerdere provincies zijn betrokken. De integrale verantwoordelijkheid zal daarbij bij één overheid liggen die ten aanzien van de zorg voor dat onderdeel, de centrale bestuurlijke taken vervult als beleidsmaker en beheerder. Voor dat specifieke onderdeel van de fysieke leefomgeving gelden omgevingswaarden en ook andere doelstellingen, waarbij het uiteindelijk aan die overheid is om ervoor te zorgen dat daaraan wordt voldaan respectievelijk dat deze worden bereikt.[1]

De Omgevingswet voorziet in een divers instrumentarium voor overheden om de verschillende (eigen/gezamenlijke) doelen ten aanzien van de fysieke leefomgeving te bereiken. De waterschapsverordening is een instrument voor de waterschappen, die naast de andere instrumenten van een waterschap en ook van andere overheden, ingezet kan worden om de doelen van een waterschap te bereiken. Het bepalen van de rol en sturingsstijl(en) van een waterschap dragen bij aan de positionering en ook de invulling van de waterschapsverordening. 

1.4.1 Brede verkenning sturingsstijlen

In december 2017 is vanuit de Unie van Waterschappen een werkgroep aan de slag gegaan met een brede verkenning naar de sturingsstijlen en hoe de waterschapsverordening ondersteunend kan zijn aan de gekozen sturingsstijl(en). Deze paragraaf bevat een samenvatting van de bevindingen van de werkgroep. 
 

Sturingsstijlen

Er zijn vier typen sturingsstijlen te onderscheiden (NSOB[2] model, zie figuur 2 hierna):

  • Presterende overheid

Deze sturingsstijl omvat een meer resultaatgerichte benadering met belangrijke waarden als resultaatgerichtheid, efficiency en effectiviteit.

  • Samenwerkende overheid

Netwerksturing is het uitgangspunt van deze sturingsstijl. Gezamenlijk met andere overheden en stakeholders doelen bereiken.

  • Rechtmatige overheid

Bij deze sturingsstijl stelt de politiek de doelen die uitwerking vinden in beleid, wet- en regelgeving. Belangrijke waarden bij deze stijl zijn rechtmatigheid, rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en legitimiteit.

  • Responsieve overheid

Deze sturingsstijl is het gevolg van een toenemende ontwikkeling naar het uitnodigen en faciliteren van initiatieven uit de maatschappij.

Figuur 2 hoofdstuk 1

Figuur 2.H1. Sturingsstijlen (NSOB-model)

De verschillende stijlen bestaan naast elkaar, vullen elkaar aan en sluiten elkaar niet uit. In het NSOB-model is dit goed te zien. Welke sturingsstijl of mix van stijlen het meest geschikt is, hangt af van verschillende factoren, zoals opgave, context en tijd. Per waterschap kan dit anders zijn. Het sturingswiel geeft een mooi beeld van opgavegerichte sturing (figuur 3). Het laat zien dat meerdere sturingsstijlen flexibel kunnen worden toegepast en elkaar ook aanvullen, bijvoorbeeld met het oog op risicoafwegingen. 

Figuur 3 hoofdstuk 1

Figuur 3.H1. Sturingswiel opgavegericht sturen 

 

Instrumenten
Naast de waterschapsverordening als instrument, zijn er ook de eigen instrumenten die een waterschap kan inzetten bij het reguleren van activiteiten om zijn eigen doelen te kunnen bereiken. De instrumenten die een waterschap kan toepassen zijn in eerste instantie de instrumenten die in de onderstaande tabel zijn opgenomen.

Tabel 1.H1. Instrumenten
 

Rechtmatige overheid

Presterende 
overheid

Samenwerkende
overheid

Responsieve
overheid

Gebodsbepalingen (activiteiten)

X

     

Verbodsbepalingen (activiteiten) 

X

     

Verbodsbepaling in combinatie met 
Compensatieverplichtingen 

X

     

Ontheffing/Vergunning

X

     

Maatwerkregels

X

 

X

X

Maatwerkvoorschriften

X

 

X

X

Onderhoudsbepalingen

X

X

   

Kwantitatieve doelvoorschriften 

X

 

X

X

Kwalitatieve doelvoorschriften  

X

 

X

X

Zorgplichtbepaling

X

 

X

X

Middelvoorschriften technisch

X

X

   

Vergunning eigen dienst

 

X

   

Gelijkwaardigheidsbeginsel

X

X

X

X

Experimenteerbepaling * AMvB-niveau

   

X

X

Een nadere beschrijving van deze instrumenten is te vinden in paragraaf 2.2 en bijlage I van deze handreiking. Er zijn ook andere suggesties voor instrumenten in relatie tot de sturingsstijlen te benoemen. Deze suggesties zijn in de onderstaande tabel 2 opgenomen.

Tabel 2.H1

 

Rechtmatige
overheid

Presterende 
overheid

Samenwerkende
overheid

Responsieve
overheid

ANDERE SUGGESTIES

       

Ontwerprichtlijnen 

   

X

 

Kwalitatieve middelvoorschriften 

     

X

Stimuleringsbepalingen (subsidie)

   

X

X

Gebiedsgericht maatwerk

     

X

Toepasbare regels

X

 

X

X

Afstemming/aansluiting met omgevingsplan

   

X

 

Procesbepalingen mogelijk

   

X

X

Projectbesluit

 

X

   

Waterbeheerprogramma

 

X

   

Omgevingswaarden (flexibiliteit vooraan beleidsproces)

   

X

X

Instructieregels (flexibiliteit vooraan beleidsproces)

   

X

X

Flexibiliteit in de Omgevingswet 
In de toelichting bij de Omgevingswet wordt flexibiliteit omschreven als:‘de afwegingsruimte die een actor binnen het wettelijke kader heeft om zelf keuzen over een activiteit te maken, waaronder de mogelijkheden voor maatwerk’.Uitgangspunt van de Omgevingswet is dat flexibiliteit wordt geïntegreerd in de normstelling zelf. Dit verschilt wezenlijk van systematiek waarin de ene bepaling een harde norm stelt en de andere de mogelijkheid daarvan beargumenteerd af te wijken.

Uitgangspunt is eveneens dat bestuursorganen beschikken over ruime mogelijkheden om zelf invulling te geven aan het beleid en aan het reguleringskader. Dit wordt in de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet omschreven als ‘bestuurlijke afwegingsruimte aan de voorkant van het beleidsproces’.[3] Uit de visie van de regering op flexibiliteit blijkt dat de uitvoeringsregelgeving zo veel mogelijk speelruimte moet laten aan maatschappelijke activiteiten.

Deze bestuurlijke afwegingsruimte in regels voor bestuursorganen vindt plaats via twee instrumenten: de omgevingswaarden en de instructieregels.[4] Een omgevingswaarde geeft aan op welke wijze aan de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving moet worden voldaan. Met instructieregels kunnen onder andere inhoudelijke eisen, voorwaarden en beperkingen worden gesteld aan de door bestuursorganen te nemen besluiten, de zogenaamde ‘beslisregels’. Voor de meeste flexibiliteitsbepalingen geldt dat deze bij algemene maatregel van bestuur ‘aan’ of ‘uit’ kunnen worden gezet. De betreffende bepaling in de algemene maatregel van bestuur geeft de voorwaarden waaronder het instrument kan worden ingezet. Burgers en bedrijven zullen flexibiliteit ervaren vanwege de aan bestuursorganen toegekende bestuurlijke afwegingsruimte, bijvoorbeeld het opnemen van flexibele omgevingswaarden in het omgevingsplan. 

De Omgevingswet zelf geeft geen overzicht van de afwijkingsmogelijkheden (flexibiliteit) maar in het advies van de Raad van State[5] is een overzicht te vinden: 

  1. Afwijken van omgevingswaarden. Het kader hiervoor wordt vastgelegd in algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan.
  2. Opnemen van uitzonderingen in instructieregels.
  3. Salderen en compenseren toestaan.
  4. Bij lagere regelgeving afwijken van hogere regelgeving.
  5. Maatwerkregels.
  6. Maatwerkvoorschriften.
  7. Toepassen van generieke gelijkwaardigheidsbepaling.
  8. Toepassen van experimenteerbepaling.

De regering is van oordeel dat ‘aan de achterkant van het beleidsproces’, dus wanneer beleidskeuzes eenmaal vertaald zijn in bindende regels, de afwijkingsmogelijkheden beperkt moeten zijn. Zijn eenmaal bindende regels vastgesteld dan moet de samenleving hieraan zoveel mogelijk houvast ontlenen. De instrumenten die de mogelijkheid bieden om af te wijken van een bindende regel zijn dan ook bedoeld voor uitzonderingssituaties waarin ze echt nodig zijn, te weten:

  • complexe gebiedsproblematiek
  • gebiedsoverstijgende belangen
  • innovatieve projecten

Aan het stellen van uniforme - de burger rechtstreeks bindende - regels in bijvoorbeeld de waterschapsverordening kleeft een nadeel. Vanwege de specifieke omstandigheden van het geval kan toepassing van de algemene regel tot onnodige beperkingen leiden voor de initiatiefnemer en ook tot onvoldoende bescherming van de fysieke leefomgeving leiden. Hiervoor worden de volgende flexibiliseringsinstrumenten geïntroduceerd:

  • ontheffing van (instructie)regels
  • maatwerkregels
  • maatwerkvoorschriften
  • gelijkwaardigheidsbepaling
  • experimenteerbepaling

Conclusie brede verkenning sturingsstijlen
De verkenning zoals de werkgroep heeft uitgevoerd, moet de waterschappen inzicht geven in de verschillende sturingsstijlen en moet voorzien in een denkmodel om te kunnen bepalen welke sturingsstijl of mix van stijlen het beste bij hen past. Dit kan afhankelijk zijn per opgave, per fase of per doelgroep. Vervolgens is er gekeken naar hoe de waterschapsverordening ondersteunend kan zijn aan de gekozen sturingsstijl. Daarbij is een eerste overzicht gegeven van de verschillende instrumenten per sturingsstijl. 

In figuren 4 en 5 zijn twee opgaven uitgewerkt als onderdeel van de verkenning, zie hieronder.

Figuur 4 hoofstuk 1

Figuur 4.H1. Waterschapsverordening bij Ruimtelijke Plannen en Klimaatverandering

Figuur 5 hoofdstuk 1

Figuur 5.H1. Waterschapsverordening veiligheid en waterkwaliteit

1.4.2 Aanvulling op de brede verkenning werkgroep

In algemene zin is de keuze van een mix van sturingsstijlen afhankelijk van de rol die een waterschap kiest, in combinatie met de mix van instrumenten die een waterschap daarvoor wil inzetten. De eigen taakopvatting is de basis van waaruit de doelen gekoppeld zijn aan de regels van de waterschapsverordening. De in te zetten instrumenten landen op deze wijze in de waterschapsverordening. Door vanuit eigen gestelde doelen de regels voor de waterschapsverordening te maken, kunnen waterschappen uitvoering geven aan de gekozen sturingsstijlen. 

 

 


 

Voetnoten

[1] Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 82-83.

[2] NSOB staat voor Nederlandse School van Openbaar Bestuur.

[3] Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 39.

[4] Zie paragraaf 2.3.3, 2.3.5 en 2.4 voor een nadere uitleg over deze begrippen. 

[5] Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 4, pp. 21-35.